¿DEBEMOS SOSTENER EL AUMENTO DE LOS IMPUESTOS A LOS CIGARRILLOS?
APORTES DE NUEVA EVIDENCIA EN PERÚ (*)

Martín Valdivia
GRADE

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en el 2016 y 2018 elevó sustancialmente el impuesto selectivo al consumo (ISC) a los cigarrillos y ello ha activado la discusión sobre la conveniencia de esta medida en nuestro país. Ciertamente, la caída de la recaudación tributaria ha sido un incentivo clave para que el MEF y la SUNAT promuevan estos aumentos. En el caso del segundo aumento – en mayo del 2018-, el entonces Ministro Tuesta agregó a su justificación, el efecto sobre la salud de la población, en consistencia con el enfoque de impuestos saludables, que es crecientemente relevante en países de la región América Latina y El Caribe (ALC), no sólo para combatir el consumo de tabaco sino también para controlar el consumo de otros productos como el alcohol, las bebidas gaseosas, entre otros (ver Gráfico 1). De hecho, la OMS enfatiza en el incremento de los impuestos al tabaco, como la política más costo-efectiva para promover el control del tabaco. Veamos por qué. Un aumento en el impuesto a los cigarrillos conlleva al aumento del precio del producto, y por tanto a la reducción en el consumo de cigarrillos. Esa reducción en el consumo tiene implicancias significativas en el largo plazo, no sólo sobre el costo para el sistema de salud pública, sino también sobre la productividad global de la economía. Si menos jóvenes fuman, la incidencia de enfermedades como el cáncer al pulmón entre otras, se reduce, y de esta manera se reduce la presión sobre el sistema de salud en el largo plazo, que de otra manera asumiría el alto costo de los tratamientos de las enfermedades relacionadas al consumo de tabaco. Asimismo, fumar reduce los años de vida productiva de los fumadores, y también de aquellos que viven a su alrededor, afectando de esa manera la productividad de nuestra economía. Se estima que el costo económico del consumo de tabaco en el Perú representa el 0.4% del Producto Bruto Interno (PBI), un costo muy cercano  al de varias otras enfermedades que reciben mayor prioridad por las políticas de salud pública.

Pero también se da un efecto de corto plazo asociado al aumento de la recaudación tributaria, lo que puede ayudar a financiar el sistema de salud tan necesitado de recursos adicionales. Si bien el aumento del precio de los cigarrillos conlleva a una reducción en el consumo, esta reducción no suele ser tan brusca debido a otros factores como la persistencia del hábito, que impiden que los fumadores crónicos abandonen el consumo de un día para otro. Así, el efecto neto termina siendo un aumento de la recaudación tributaria, generando recursos fiscales que pueden usarse para cubrir los gastos del tratamiento de las enfermedades generadas por el tabaquismo.

Gráfico 1:
Evolución reciente de la carga tributarias sobre los cigarrillos en América del Sur

“… a través del aumento del impuesto a los cigarrillos se da un efecto ‘win-win’ en salud, mediante la reducción del consumo para la mejora de la salud pública, y en recaudación fiscal, mediante el incremento del ISC para una mayor inversión social…”

La evidencia internacional es pues contundente con respecto a la doble ganancia “win-win” en la política tributaria del tabaco, y el estudio de GRADE (2019) aporta nueva evidencia acerca de estos efectos en nuestro país, utilizando información reciente acerca de los patrones del consumo de tabaco, recogida en las encuestas del consumo de drogas en el Perú de DEVIDA. Uno de los elementos claves para entender los efectos del aumento de impuestos es la sensibilidad de la demanda a los precios del cigarrillo, es decir, la elasticidad de la demanda. Con la información de las encuestas de DEVIDA, hemos podido estimar la sensibilidad de la demanda de cigarrillos al aumento de su precio, de la población en general, y también sobre la iniciación en el hábito de fumar por parte de los jóvenes.

Empecemos por el análisis de la elasticidad de la demanda para la población general. El primer punto a notar es que los efectos significativos sobre la salud y la recaudación tributaria se basan en una elasticidad-precio negativa. Mientras más negativa, mayor el efecto positivo sobre la salud de los individuos, pero también menor será el efecto recaudación. Para este estudio, utilizamos la encuesta de DEVIDA del 2010 y el enfoque de Deaton para estimar la elasticidad de la demanda en el Perú, encontrando que su promedio está alrededor de -0.5. Es decir, si aumentáramos el precio de los cigarrillos en 10%, el consumo caería en aproximadamente 5%. Puede haber dudas con respecto a las estimaciones econométricas o de los datos en que se basan, pero en este caso se consolida la confianza en estos estimados, si vemos cómo funcionan para explicar la reacción observada en el consumo y la recaudación fiscal asociada al aumento del ISC a los cigarrillos antes y después de abril del 2016, fecha del primer aumento aprobado por el MEF en este último período. Para ello usamos información del índice de precios y de la SUNAT. Lo primero a observar es el aumento en la recaudación por el ISC a los cigarrillos de mayo del 2016, que fue de aproximadamente 75% (ver Gráfico 2). Este resultado es bastante consistente con los estimados de la sensibilidad de la demanda de cigarrillos a los precios. En primer lugar, está la reacción de la industria a través de los precios: la respuesta varía por marca, pero lo que se observó fue un aumento del precio del orden entre el 40-60%. Entonces, las estimaciones sugieren que el consumo debió haber caído en un 20-30%. Y lo que observamos en los registros de la SUNAT es que las importaciones tuvieron una caída promedio de alrededor de 24%.

Gráfico 2:
Aumento del ISC 2016 y recaudación

Entonces, este resultado es bastante consistente con esfuerzos previos, en el Perú y en otros países de la región, y confirma el efecto “win-win” del aumento del impuesto a los cigarrillos sobre la salud y recaudación fiscal,. El efecto recaudación tiende efectivamente a llamar la atención del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y lo alinea con la política del Ministerio de Salud (MINSA). En varios países se habla que este aumento de la recaudación puede ser destinado a financiar el sistema de salud para cubrir los gastos extras generados por los que enferman por tabaquismo, aunque debe aclararse que en el Perú se trabaja con una ley de caja única para el manejo de los recursos tributarios, por lo que esta relación no sería tan directa.

“…la respuesta de los adolescentes al aumento del impuesto a los cigarrillos, en términos de la edad a la que empiezan a fumar, es mayor para aquellos de menores recursos, confirmando que los efectos de largo plazo del impuesto los benefician más a estos últimos …”

Otro aspecto importante es el de los efectos distributivos del aumento de los impuestos a los cigarrillos. Aunque nuestras estimaciones no han identificado una sensibilidad distinta según el nivel socioeconómico (NSE) de los individuos adultos, se puede argumentar un efecto progresivo y ventajoso para los consumidores de menores recursos, teniendo en cuenta que las consecuencias del consumo de cigarrillos son más catastróficas para los más pobres, por su menor acceso a seguros de salud que cubra los costos del tratamiento de las enfermedades relacionadas al consumo de tabaco. Ello puede llevar a que los individuos que puedan cubrir tales gastos corran el riesgo de caer en la pobreza de manera prolongada o incluso permanente. Y para aquellos que no puede pagar esos servicios, estas enfermedades redundan en una mayor reducción de su productividad e incluso del número de años de vida relativamente saludable. Adicionalmente, el comportamiento de los jóvenes también sugiere un efecto pro-pobre del aumento en el impuesto a los cigarrillos. El estudio de GRADE también estima que la respuesta de los adolescentes al aumento del impuesto a los cigarrillos, en términos de la edad a la que empiezan a fumar, es mayor para aquellos de menores recursos, confirmando que los efectos de largo plazo del impuesto los benefician más a estos últimos. En esa parte del estudio combinamos la información de la encuesta de consumo de drogas que DEVIDA aplica en una muestra de estudiantes de escuelas de secundaria con la serie de precios de cigarrillos que publica el INEI para las principales ciudades del país. Nuestros resultados muestran que efectivamente los jóvenes responden a la subida del precio de los cigarrillos evitando empezar a fumar, o postergando ese inicio. Si el precio de los cigarrillos se duplicara, el estudiante promedio postergaría en unos 15 meses su iniciación en el hábito de fumar. Este resultado es relevante para el objetivo de mejorar la salud de los individuos, si consideramos la evidencia internacional acerca que mientras más tarde se da el inicio del adolescente en el consumo de cigarrillos, menor será la probabilidad que el mismo se mantenga con el hábito de fumar cuando adulto. Pero como decíamos, en términos distributivos, es importante establecer que la respuesta de los jóvenes si difiere según su género y su nivel socio-económico (NSE), siendo los varones y los más pobres los más sensibles a la subida de precios.

“…el argumento más recurrente de la industria tabacalera es que el aumento del impuesto aumenta el contrabando de cigarrillos (…) ninguna evidencia apoya el argumento”

A pesar de todos estos efectos positivos, la industria tabacalera cuestiona el sostenimiento de esta política, y le dedica muchos recursos a argumentar en su contra, aunque con una rigurosidad por lo menos cuestionable. El antiguo tema de los derechos a la libertad de decidir ya está muy debilitado, a partir de la evidencia de los efectos del humo de tabaco en los no fumadores. Actualmente, el argumento más recurrente de la industria tabacalera es que el aumento del impuesto aumenta el contrabando de cigarrillos. La industria plantea que el aumento de las tasas impositivas no llevaría a la reducción del consumo ni al incremento de la recaudación, en tanto lo que generaría es un reemplazo del consumo de cigarrillos formales, que cumplen con todas las regulaciones de control de tabaco (advertencias sanitarias, impuestos), por cigarrillos informales, aunque probablemente, ambos continúen siendo de origen externo, es decir, con ninguna o escasa producción local. Es obvio que ese planteamiento no es consistente con la información que reportamos en el Gráfico 2 con la evolución trimestral de la recaudación por el ISC a los cigarrillos, de acuerdo a las estadísticas de la SUNAT, y que establece una subida de 75% post-aumento del ISC de mayo del 2016. Lo mismo indica el Gráfico 3 con la evolución del consumo aparente para el mismo período y que muestra que el aumento del ISC de mayo del 2016 se ve acompañado de una reducción de 30% en el consumo aparente. Más aún, algo similar ocurre si consideramos el análisis de brechas entre el consumo interno de cigarrillos y la importación (De Los Ríos, 2019). Así pues, ninguna evidencia apoya el argumento que se esté dando un aumento del contrabando de cigarrillos, aunque reconocemos que es recomendable mantener el monitoreo independiente de la evolución de este tipo de comercio ilícito.

Gráfico 3:
Aumento del ISC 2016 y consumo aparente de cigarrillos

En resumen, la evidencia generada por nuestro estudio para el caso peruano es consistente con la evidencia internacional acerca de la efectividad de aumentos en el impuesto al tabaco, tanto para reducir el consumo, y consecuentemente, reducir la presión económica a futuro sobre el sistema de salud para tratar las enfermedades usualmente asociadas al consumo de cigarrillos (enfermedades cardiovasculares, respiratorias, cáncer, etc.), como para aumentar la recaudación tributaria. La evolución de la recaudación por el ISC a los cigarrillos es medianamente consistente con la sensibilidad de la demanda, de tal manera que la evidencia no sugiere un crecimiento significativo del contrabando en el mediano plazo. Hay que tomar en cuenta que un factor en contra de un eventual crecimiento del contrabando como resultado del alza de los impuestos es que la mayoría de países de la región están siguiendo una política tributaria semejante respecto al consumo de cigarrillos. De todas maneras, reiteramos que resulta recomendable monitorear la evolución del contrabando de una manera rigurosa y por entidades sin conflictos de interés, especialmente en el corto plazo, no tanto por una posibilidad real de su crecimiento, sino porque es el principal argumento de la industria tabacalera en contra del aumento de los impuestos específicos a los cigarrillos.

También resulta muy relevante verificar que los jóvenes efectivamente evitan o postergan empezar a fumar como resultado de un aumento en los precios. Constatar que un aumento en el precio de los cigarrillos afecta más a los adolescentes provenientes de hogares más pobres, cuando no ocurre así en el caso de los adultos fumadores, muestra que los incentivos económicos funcionan mejor con individuos aún no adictos. En resumen, la agenda política es clara: se debe que sostener los niveles de carga tributaria a los cigarrillos, acercando la misma al 70% que recomienda la OMS, pero es también importante tener en perspectiva una agenda de investigación que incorpore lecciones de la economía conductual, de creciente relevancia tanto a nivel académico como en el espacio de las políticas, para favorecer la ayuda a los individuos, tanto para a evitar el inicio del consumo, como para dejar de fumar.

(*) Este artículo se basa en el estudio realizado por Martín Valdivia (IP), Walter Noel y Emilia Palacio, y contó con el apoyo de María Cristina Gutierrez, Flavia Radovic y Carmen Barco, y con una subvención financiada por ACS y UK Cancer Research. VER DOCUMENTOS AQUÍ.