Las Familias y el Financiamiento

de la Educación Pública en el Perú

   El nivel del gasto público en educación básica en el Perú es muy bajo y en muchos casos, las escuelas no podrían operar sin la contribución de los padres. En este artículo se analizan los patrones del gasto público y del gasto de las familias que matriculan a sus hijos en escuelas públicas. Se muestran las desigualdades del gasto estatal que se unen a las naturales diferencias en el gasto en educación de las familias dependiendo a su nivel de ingreso. Así, se configura un patrón en el cual el gasto en educación de la sociedad en su conjunto es bajo y desigual, y no todos los niños y jovenes peruanos pueden acceder a las mismas oportunidades educativas.

   Los resultados que se muestran aquí provienen de un estudio llevado a cabo por Jaime Saavedra y Pablo Suárez, del Grupo de Análisis para el Desarrollo, con la colaboración de la Unidad de Planeamiento Estratégico del Ministerio de Educación y con el auspicio del BID.(1)


I. El Gasto Público

   Entre 1970 y 2000, la matrícula pública se expandió rápidamente a una tasa promedio de 3.02%, mayor que el crecimiento de la población en edad escolar. Sin embargo, los recursos financieros reales destinados a la educación pública fueron muy volátiles y su crecimiento de largo plazo fue muy lento, de modo que se observó una clara reducción de largo plazo en el gasto por alumno (Fig. 1). Durante la década de los noventa, el gasto estatal en educación se incrementó significativamente y hacia el 2000, el gasto corriente en educación pública básica (primaria y secundaria) incluyendo pensiones llegó a US$ 1,752 millones, equivalente a 3.26% del PBI(2), mientras que el gasto de capital llegó a US$ 174 millones, un 0.32% del PBI. En caso de no incluir el gasto en pensiones de los maestros, el monto de gasto corriente en educación básica ascendió a US$1,260 millones que equivale al 2.35% del PBI.

   El gasto anual por alumno en la primaria pública creció de US$ 73 en el período 1990-1992 a US$ 135 en el año 2000(3) (Fig. 2). En la secundaria pública, pasó de US$ 112 a US$ 191 en el mismo período. A pesar de las mejoras de los noventa, el nivel de gasto por alumno en el Perú es bajo en comparación con otros países. Por ejemplo, el gasto público en educación por alumno en primaria equivale al 16% del gasto en Chile y al 58% del gasto en Paraguay; situación similar se observa en la secundaria donde el gasto peruano equivale al 29% del gasto chileno por alumno y el 72% del gasto en Paraguay (Fig. 3).

   La mayor parte del gasto corriente son gastos en remuneraciones y pensiones. Los gastos en bienes y servicios, son una parte pequeña que sin embargo ha crecido en importancia, pasando de un 5% del gasto corriente total en 1990 a casi 15% al final de la década. Parte del crecimiento del gasto en bienes y servicios, en especial de la educación primaria se debe a los gastos realizados en el marco del programa MECEP (Mejoramiento de la Calidad de la Educación Peruana). En el 2000, se calcula que un 20% del gasto en bienes y servicios en primaria y secundaria se realizó como parte de este programa(4).


FIGURA 1

FIGURA 2

FIGURA 3

I.1 El gasto por alumno en el sector público no es
      equitativo entre regiones y niveles de pobreza.

Aparte de algunas bonificaciones pequeñas a los maestros que trabajan o han trabajado en zonas rurales y de frontera, no existen lineamientos presupuestales o administrativos que definan una asignación o gasto por alumno diferenciado de acuerdo a la región geográfica. Sin embargo, se han generado diferencias geográficas en los dos grandes rubros del gasto corriente público al interior del Perú: tanto el gasto en bienes y servicios por alumno (Fig. 4) como el gasto en remuneraciones por alumno (Fig. 5) tiende a ser menor en los departamentos con mayores tasas de pobreza, aproximada por el Indice de Pobreza de FONCODES.

La inequidad es mucho más marcada en el caso del gasto en bienes y servicios. Esta inequidad tiene implicancias importantes en términos de la calidad del servicio que se provee, pues a pesar que el monto de estos gastos es todavía muy bajo, no deja de tener un impacto sobre la disponibilidad y funcionamiento de un conjunto de servicios en la escuela. En el estudio de GRADE se encontró que hay una clara correlación positiva entre los gastos en bienes y servicios y la disponibilidad de servicios higiénicos y áreas académicas (Figuras 6 y 7)(5). Esta correlación positiva tiene varias lecturas. La primera es que en las escuelas en donde hay más infraestructura, los requerimientos de materiales de mantenimiento son mayores y por lo tanto se requiere gastar más. Otra opción es que simplemente existan inequidades que provienen de estructuras presupuestarias antiguas que no han sido modificadas. Al nivel de las escuelas existen siempre negociaciones entre el director y las autoridades intermedias por lograr mayores recursos. Los directores más exitosos suelen ser aquéllos con mejores contactos en las USEs y ADEs y aquéllos que dirigen escuelas más grandes.

El punto central es que el Estado tiende a gastar menos en los departamentos más pobres, lo que a su vez se refleja en inequidades en la infraestructura de las escuelas y presumiblemente, en la calidad del servicio.


FIGURA 6

FIGURA 7

Esta evidencia demuestra que:
•	El gasto por alumno en primaria y secundaria es muy bajo y la mayor parte del mismo se destina a remuneraciones y pensiones.
•	Este gasto no está distribuido de manera equitativa y tiende a ser menor en los departamentos más pobres.
•	A pesar de que el gasto es bajo, las diferencias geográficas en el gasto generan diferencias en la calidad de las instalaciones e infraestructura de las escuelas.

II. Familias y Estado: ¿Cuánto gasta la sociedad
peruana en educación pública?

Las disposiciones constitucionales mencionan que la educación básica en el Perú es obligatoria, por lo que se presume que el Estado debe de proveer el servicio educativo a todo aquél que desee estudiar. En la práctica, la educación en el Perú no es totalmente gratuita. Si bien no conocemos con exactitud cómo se ha ido modificando la estructura de financiamiento de la educación ––cuánto aporta el Estado y cuánto las familias la participación de las familias–– en su conjunto parece haberse incrementado. En parte esto puede haber sido respuesta a la reducción del gasto público por alumno. Mientras la escuela pública se masificaba, los recursos para operar las escuelas no crecían y al no contar con los recursos indispensables para poder operar, las escuelas y los padres tuvieron que buscar fuentes de financiamiento alternativo en el presupuesto de las familias y de la comunidad.

La cantidad de recursos que se gastan por alumno en el sector público es la suma de las contribuciones de las familias y los gastos del Estado. En el caso de la primaria, el Estado contribuye con US$ 132 al año a lo cual se añade los US$ 65 anuales que, en promedio, aportan las familias (Cuadro 1). Así, la sociedad peruana gasta en promedio US$ 197 en cada niño en el sistema público en primaria, de los cuales un 28% es aportado por las familias. En el caso de la secundaria, el Estado aporta US$ 191 y las familias US$ 94; es decir, de un total de US$ 285, las familias aportan un 32% del total.

CUADRO 1

En el año 2000, las familias con hijos matriculados en la primaria pública gastaron US$ 241 millones de dólares, equivalente a un 0.45% del PBI. (Cuadro 2). En el caso de la secundaria, el gasto total de las familias con hijos en el sistema público llegó a US$185 millones (0.34% del PBI). Así, el gasto corriente total en educación primaria y secundaria pública es la suma de un 0.79% del PBI que aportan las familias y el 1.78% que aporta el Estado. Es decir, la sociedad peruana destina un 2.6% del PBI a los gastos corrientes en educación primaria y secundaria pública, de los cuales casi un tercio son aportes de las familias. Como comparación, las familias peruanas gastan casi un 1% del PBI en la educación primaria y secundaria privadas, a pesar que la matrícula en este régimen es un sexto de la pública.

CUADRO 2

III. El gasto de las familias en educación pública

Las contribuciones de las familias a la educación se efectúan de múltiples formas. Las familias solventan los gastos en útiles, libros, materiales, fotocopias, transporte, refrigerios y uniformes; contribuyen a las asociaciones de padres de familia (APAFAs) y pagan en muchos casos una matrícula y contribuyen también con trabajo, y proveyendo o donando directamente bienes y servicios(6). También se solicitan contribuciones para refaccionar y mantener las escuelas, ya sea en la forma de trabajo o donaciones de bienes, dándose la opción de contribuir en forma de dinero a los padres que prefieran hacerlo. Estas contribuciones son cruciales para el mantenimiento de las escuelas; por ejemplo, en muchas de ellas, en particular fuera de Lima, el pago de servicios públicos depende de las contribuciones de las familias. Además, en muchos casos, las escuelas públicas solicitan aportes para pagar gastos adicionales, como profesores de inglés o de computación.

"...pero señora es mentira lo que dice el gobierno por televisión, que si uno no paga igual lo puede matricular, mentira no nos dejan matricular, a mi el director me dijo ´… cómo cree que no va a pagar, si no paga no va a matricular a su hijo.´"(7)

III.1 Desigualdades de los gastos familiares en educación pública

Operacionalmente, la información disponible permite incluir como gastos en educación sólo a los: (i) gastos en matrícula y donaciones; (ii) pensiones (incluyendo pagos regulares para pago de profesores y otros pagos); (iii) libros, textos, lapiceros y útiles; (iv) uniformes, (v) refrigerios, transportes u otros gastos escolares, y (vi) aportes a asociaciones de padres de familia y comités de aula(8).

CUADRO 3

Casi la totalidad de los hogares de los quintiles más pobres tienen a sus hijos matriculados en la escuela pública. En el quintil más rico, la matrícula pública es menor, aunque también es significativa; alrededor de la mitad de las familias del quintil más rico matriculan a sus hijos en la escuela pública. Así, en el quintil más pobre, con un ingreso mensual total aproximado de 650 soles, las familias gastan 140 nuevos soles (US$ 39) al año por alumno, equivalente a unos 16 nuevos soles por mes de asistencia a la escuela (Cuadro 3). En las familias del quintil más rico que tienen hijos matriculados en el sector público, el ingreso familiar mensual aproximado es de 2,346 nuevos soles, y el gasto por alumno al año llega a 634 nuevos soles (US$ 181), es decir, unos 70 nuevos soles (US$ 20) al mes. Si bien las familias más pobres gastan menos en términos absolutos, la participación del gasto educativo en el gasto total es mayor entre los más pobres, siendo así que las familias del quintil con menos recursos destinan a la educación básica pública un 5.2% de su gasto total, mientras que las del quintil más rico destinan 3.5%.

III.2¿Qué influye en el gasto que realizan las familias en educación básica pública?

Las razones por las cuales las familias gastan (o no) en educación pública pueden ser diversas. Por un lado, puede suceder que la contribución del Estado sea muy baja y que estos recursos estén por debajo de un umbral mínimo a partir del cual la escuela simplemente no pueda operar. Así, los padres se verían obligados a cubrir el diferencial entre este umbral de gasto y la contribución efectiva del Estado con el fin de que la escuela opere. De otro lado, las actitudes de los padres en relación a sus contribuciones dependen también del uso que ellos perciban que se le darían a sus recursos. Por ejemplo, algunas escuelas públicas logran acceder a recursos adicionales, como es el caso de las escuelas públicas administradas por una congregación religiosa, otras disponen - por distintas razones- de una mejor infraestructura, o una mejor administración que el resto de escuelas públicas. En estos casos, los padres podrían percibir que la rentabilidad de su inversión en educación sería mayor y estarían más dispuestos a complementar los recursos que pone el Estado. Finalmente, el gasto de las familias depende también de las características específicas de la misma y de sus preferencias(9).

El estudio permitió llegar a las siguientes conclusiones en relación a los patrones de gasto de las familias:

•	Dado un tamaño de la familia, mientras más niños de ese hogar estén matriculados en la escuela, menos se gasta por cada uno. Así, un niño más matriculado reduce en 10% el gasto en cada uno de ellos.
•	La educación y la edad del jefe del hogar tienen un efecto positivo y muy significativo sobre el gasto en educación. El género del jefe del hogar, en cambio, no presenta alguna influencia.
•	En zonas urbanas hay un efecto negativo significativo sobre el gasto si el jefe de hogar está desempleado, lo cual sugiere que shocks económicos de corto plazo pueden tener un efecto de largo plazo a través de una menor acumulación de capital humano.
•	No hay ninguna evidencia sobre una diferencia en el gasto realizado en niños y niñas matriculadas en el sector público.
•	Se encuentra evidencia de que manteniendo cualquier otra variable constante, las familias en departamentos con un mayor gasto estatal en bienes y servicios educativos tienden a mostrar un mayor gasto en educación, lo cual reflejaría que el gasto de las familias es complementario al gasto público.
•	Cuando las escuelas tienen mejor infraestructura, o un mayor número de servicios, el gasto de las familias por alumno es mayor.
•	En áreas rurales, el gasto por estudiante de las familias cuyos hijos asisten a centros educativos unidocentes o polidocentes multigrado, es 56% y 32% menor que para aquéllos que en los colegios polidocentes completo, respectivamente.
•	Las familias que residen en zonas rurales pero cuyos niños asisten a colegios urbanos gastan entre 20 y 25% más por alumno que las familias que habitan en zonas rurales, pero cuyos hijos asisten a centros educativos ubicados en áreas rurales.

III.3 ¿Cuánto aumentaría el gasto familiar en educación si aumenta el ingreso de las familias?

Las familias peruanas valoran la educación y están dispuestas a destinar una proporción creciente de sus ingresos a este rubro. El estudio realizado encontró que las familias peruanas incrementarían su gasto en educación es un 12 ó 14%, si es que su ingreso total aumentase en 10%(10). De otro lado, se encuentra que la respuesta del gasto en educación a cambios en el ingreso es distinta según el nivel absoluto de ingreso. Así, en las familias pertenecientes al 40% más rico de la población, los gastos en educación básica se incrementarían en 18% ante un aumento del 10% de los ingresos. En el 20% más pobre de la población, y para la mayor parte de las familias que tienen a sus hijos matriculados en escuelas públicas se encuentra que el aumento de gastos ante un aumento similar de ingresos sería de sólo 8%.

A pesar que los padres perciben la necesidad de mejoras sustanciales en distintos aspectos del proceso educativo, el nivel de gasto adicional que se podría esperar si es que los ingresos de la población aumentasen es relativamente pequeño, debido a los bajos niveles de ingresos de las familias y por ende su bajo nivel absoluto de gastos en educación. Así, en el mejor de los casos, las familias del quintil más rico podrían aumentar su gasto en educación de 70 a 84 soles al mes. Entre los más pobres, el aumento sería menor a los 2 soles mensuales. De otro lado, debe notarse que la decisión de gasto en educación plantea una decisión simultánea de cuánto se gasta y en qué tipo de escuela (pública o privada). A medida que el ingreso es mayor, la disponibilidad de destinar mayores recursos a la educación aumenta, pero al mismo tiempo, una mayor proporción de familias decide realizar esos gastos en el sector privado. Esto se refleja en el hecho que si bien la proporción del gasto destinado a la educación es cada vez menor a medida que el ingreso aumenta entre las familias que tienen a sus hijos en el sistema público, ésta tiende a crecer entre los más ricos cuando se considera el gasto de todas las familias, incluyendo a aquéllas con hijos en el sistema privado (Figura 8).

FIGURA 8

IV. Actitudes de los padres de familias ante el problema del financiamiento de la educación pública

"... si estaría dispuesta a pagar, claro sería ya como un colegio particular, que hay que pagar mensual, pero sería para que nuestros hijos tuvieran mejores cosas..." "Si se trata de pagar menos de la cantidad que uno está gastando, si conviene sí sería bueno, no? En especial que nos economice para nosotros."

Las actitudes de los padres respecto de la educación y de su disponibilidad de contribuir con mayores recursos monetarios depende de sus ingresos, de su entorno socioeconómico, de su percepción acerca de la rentabilidad de la educación y de su percepción del uso directo que se le va a dar a su dinero. En el estudio realizado por GRADE se hizo una primera exploración cualitativa de la disponibilidad de las familias a incrementar sus contribuciones directas a la escuela y destinar una proporción mayor de sus ingresos a la educación. Se encontraron en general respuestas mixtas(11). La principal objeción para realizar mayores contribuciones por parte de los padres fue en primer lugar su escasa capacidad económica, antes que una defensa ciega de un principio de gratuidad de la enseñanza. Algunos padres de familia, la minoría, estaban poco dispuestos a realizar algún pago adicional a los que ya hacen. Consideraban que era suficiente con lo que ya pagaban, y que el resto lo debería de poner el Estado.

En qué hay que mejorar la educación según los padres En un contexto de duras críticas a la dedicación y capacidad de los docentes -explicadas por los mismos padres por los bajos salarios- los padres plantearon la necesidad de contratar mejores profesores (jóvenes, titulados y con la experiencia necesaria), contratar profesores especializados con la finalidad de que dicten talleres de computación, inglés, y un mayor número de auxiliares de aula con el fin de ayudar al profesor en el aula etc. Los padres plantearon también la necesidad de mejorar la capacitación de los docentes así como sus ingresos. En relación a la infraestructura, los padres plantearon indispensable mejorar la infraestructura del colegio y del mobiliario, dotar del material didáctico necesario, junto con la implementación de laboratorios de inglés y mejoras en los servicios higiénicos.

Otros padres estaban dispuestos a realizar pagos adicionales, aunque era evidente la preocupación de que no todos los padres de familia podrían cumplir con cualquier pago propuesto, ante lo cual sugirieron que éste se realizara por categorías que considerara las diferencias de ingresos familiares. Muchos padres mostraron interés por saber específicamente para que se usaría el dinero. Así por ejemplo, si bien estaban dispuestos a pagar más para capacitar maestros, habían posiciones discrepantes en relación a la disposición a gastar más para contrataciones o aumento de sueldos, a pesar que hay un claro reconocimiento que los profesores ganan poco. En general, los padres entrevistados estuvieron de acuerdo en contribuir para que el colegio se encuentre mejor implementado, adquirir bienes como libros y computadoras, mejorar lo baños, etc.

"Sería bueno que compraran cosas para el colegio, los libros, y que para que saquen las fotocopias que necesitan. Si el profesor es bueno estaría bien que le dieran una plata, para que se sienta más en compromiso con sus alumnos, pero habría que hacerle un concurso y al mejor se le da el premio." "...si estaría de acuerdo en que se le suba el sueldo, pues así se dedicaría a enseñar bien en un solo colegio, sino ese profesor enseña hasta en cuatro colegios ó dos turnos, no descansa y no tiene tiempo de preparar bien su clase, entonces llega al salón cansado hasta se queda dormido..."

El gran problema: la desconfianza

La pregunta sobre la administración del dinero aportado por los padres puso en evidencia un gran problema de desconfianza y de inexistencia, según ellos, de mecanismos que permitan una administración transparente. Con sorprendente regularidad, casi la totalidad de los padres mencionaron que las Asociaciones de Padres de Familia (APAFAs), cuyas directivas supuestamente habían sido elegidas por ellos mismos, no siempre son de confiar, ni son muy trasparentes ni rinden cuentas sobre el uso de fondos, aparentemente debido a la incompetencia demostrada (o al menos percibida) en la administración del dinero.

"....el dinero no lo debe administrar la APAFA, menos el director, pues se ponen en complicidad, son uña y mugre, en colegios estatales es así, los que se benefician son el presidente de la APAFA y el Director del colegio. Al presidente de la APAFA se escogen entre ellos mismos, se debe escoger alguien solvente moralmente"

Los padres, en su mayoría, no querían que fuera el director ni menos la APAFA quienes manejaran los fondos, sino que insistían en que comités y juntas integradas por el director, padres de familias y maestros manejaran los recursos de las escuelas. El discurso de los padres era de alguna forma inconsistente, pues desconfiaba de los padres en cargos directivos y de los directores, pero al mismo tiempo querían que padres, directores y maestros siguieran participando de la dirección y/o fiscalización. Esto permite entrever que los mecanismos de elección de las directivas de las APAFAS no son transparentes, o que quienes ocupan cargos directivos en las APAFAS se eligen a partir de un grupo pequeño de padres que están dispuestos a poner su tiempo en esta actividad.

"Deberá administrar el director que sea consciente y un padre de familia que no sea de la APAFA."

En este sentido, hay alguna evidencia de una situación de conflicto y de inestabilidad en la relación entre padres de familia, APAFAs y autoridades escolares. Los padres desconfían de quienes manejan en centro educativo. Pero los directores de escuela y las APAFAs necesitan dinero para financiar gastos corrientes necesarios para proveer un servicio adecuado, ya que el Estado no provee todos los insumos mínimos para operar. De aquí se desprende que cualquier proceso que pretenda darle mayor autonomía a las escuelas requiere invertir previamente en aumentar la capacidad administrativa de la escuela de modo tal que los padres tengan mayor confianza en las autoridades escolares. Requiere asimismo fortalecer la institución de la APAFA estableciendo mecanismos de control y de rendición de cuentas transparentes y eficientes.

A modo de conclusión

La Constitución de 1993 declara la obligatoriedad de la educación en todos los niveles. Textualmente, el Artículo 17 menciona que "La educación inicial, primaria y secundaria son obligatorias. En las instituciones del Estado, la educación es gratuita..." La Ley General de Educación, por su parte, sólo menciona explícitamente que la educación primaria es obligatoria y gratuita en todos los Centros y Programas Educativos Estatales, y que dicha gratuidad no se pierde por motivo alguno.



Pero la gratuidad está bastante lejana de ser cierta, en la práctica, las familias contribuyen a la educación pública de manera directa. De facto, lo que es en teoría una educación gratuita es en la práctica una educación co-financiada entre el Estado y las familias. Si bien esto tiene efectos positivos, pues involucra a las familias en el proceso educativo y fuerza el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas entre padres y escuela, también tiene el efecto negativo de acentuar las desigualdades que, como se ha documentado, se observan al interior de la educación pública.

La expansión del sistema educativo de las últimas décadas permitió que un número creciente de niños, en particular en primaria, tuvieran un lugar en la escuela. Pero se está muy lejos de asegurar un nivel mínimo de calidad de servicio educativo. El objetivo social debe ser el igualar las oportunidades para todos, asegurando no sólo el acceso a la educación, sino también un nivel mínimo de calidad. Bajo casi cualquier estándar, el mínimo actual es muy pobre. Se requiere definir una canasta mínima de insumos educativos a la que todos puedan acceder y que claramente, requerirá de mayores recursos financieros.

Dada la gran dispersión en la capacidad de gasto de la población, el Estado debe asegurar los recursos necesarios para que todos puedan acceder a una educación con un nivel mínimo de calidad. Sin embargo, no hay mucho espacio para crecimiento del gasto público ni de las familias. Por lo tanto, el Estado debe generar mecanismos que, permitiendo la participación de los padres en el financiamiento del proceso educativo, subsidie totalmente la educación de algunos y parcialmente la educación de otros, en un esquema en el que todos puedan contar con una educación de mejor calidad.