Los enigmas de

la política minera

¿Qué sentido tienen los recientes cambios en la legislación?

    Los cambios realizados en la legislación minera a mediados de agosto último llamaron la atención de propios y extraños. Después de casi una década de una promoción que ha generado incrementos importantes en la mayoría de los indicadores del sector -por ejemplo, un aumento de la inversión minera y una expansión de la producción de casi todos los minerales (ver cuadro)-, la modificación de la política plantea una serie de incógnitas.

    Algunas de estas interrogantes son las siguientes: ¿se impusieron acaso objetivos fiscales de corto plazo al momento de definir los cambios en la legislación minera? En este caso, ¿se puede evaluar el desarrollo del sector tomando únicamente en cuenta su aporte al fisco? ¿Es que acaso el típico debate sobre la apropiación de la renta minera está de nuevo sobre el tapete? En este nuevo contexto, ¿se seguirá invirtiendo en minería con la misma intensidad?



    Los cambios efectuados -el aumento del costo de los derechos de vigencia, la eliminación de la exoneración tributaria a la reinversión de utilidades y la reducción de la tasa de depreciación- parecieron indicar que el gobierno de Alberto Fujimori prefirió apostar por el corto plazo en el sector minero.

    En opinión de los involucrados en el sector, estas medidas tendrán consecuencias desfavorables en la atracción de los capitales extranjeros necesarios para desarrollar los grandes yacimientos de La Granja, Michiquillay y Quellaveco, entre otros. Según Ernesto Baertl, presidente de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, se está poniendo en peligro una inversión estimada de siete mil millones de dólares en los próximos siete años. Estos agentes consideran que la minería es una actividad de largo aliento con una alta sensibilidad al cambio de reglas y, por lo tanto, ellos no entienden cómo el gobierno anterior pudo arriesgarse a perder la confianza de los inversionistas cuando costó más de diez años recuperarla.

    Una visión menos apasionada de los hechos podría encontrar alguna racionalidad en los cambios efectuados por la anterior administración. Pareciera que el gobierno decidió aumentar el nivel de rentas mineras que le tocaba bajo el supuesto de que las empresas que operan en el país no se pueden retirar dados los grandes montos que ya invirtieron y por los compromisos de inversión que han firmado.

    De acuerdo con esta visión, ninguna mina en operación o en construcción dejará el país por los cambios realizados, ya que la inversión efectuada es un costo hundido -es decir, irrecuperable- y es probable que los yacimientos cuya exploración esté avanzada sigan adelante con sus planes de desarrollo.

    Al menos eso parecen haber pensado las anteriores autoridades gubernamentales al momento de implementar las medidas de agosto, en parte porque existe una percepción general de que los precios de los minerales se recuperarán. Por ejemplo, se estima que la libra de cobre llegará a venderse a un dólar a finales de este año; es decir, 20 centavos más que su cotización actual, y que también se experimentarán mejoras en los precios del resto de metales básicos. Cotizaciones más altas significarían mayores tasas internas de retorno y, por lo tanto, los proyectos seguirían siendo atractivos para los inversionistas.

    Más aún, la elevación de los derechos de vigencia1 bajo el pretexto de que existe especulación ha traído como respuesta del sector que tal especulación no existe y que, más bien, buena parte de los petitorios ha sido devuelta. La tendencia a la baja en la exploración ha sido clara en los últimos cuatro años y muchos analistas han señalado en distintos foros que la década pasada fue la década de la exploración minera y que a partir del 2000 se ha entrado en la fase de desarrollo.



    Entonces, resulta claro que un aumento de los derechos de vigencia no puede causar mayor daño a la exploración porque ésta ya estaba decreciendo. El incremento de las tarifas puede contribuir a aumentar o a mantener los ingresos fiscales por este concepto durante el próximo año. Lo que se perdería por la devolución de los petitorios no tan atractivos se recuperaría por el deseo de mantener los más promisorios a pesar de que esto implique pagar un mayor precio. Sin embargo, habría que pensar qué pasará cuando se produzca otra ola de exploraciones a escala mundial.

    Los dos argumentos anteriores pueden justificar el cambio de medidas, ya que esta modificación constituiría una forma en que el gobierno elevaría sus ingresos fiscales en el mediano plazo. Sin embargo, se ha dejado de tomar en cuenta, al parecer, dos factores importantes.

    En primer lugar, los pronósticos de precios son conjeturas sensibles a los cambios ocurridos en otras variables. Basta recordar que la última baja de los precios de los minerales se desencadenó por la crisis financiera asiática aunque los pronósticos de demanda eran auspiciosos.

    Más aún, el London Metals Exchange ha dictado recientemente medidas orientadas a evitar los manejos especulativos que algunos productores hacían de los stocks depositados en los almacenes de esta bolsa a fin de elevar las cotizaciones. Ellos retiraban sus stocks por periodos muy cortos para crear una falsa escasez y de este modo, los precios se elevaban.

    Además, por el lado de la oferta, las grandes compañías mineras están embarcadas en una serie de adquisiciones y fusiones para aumentar la concentración en la industria y obtener mayor poder de mercado, ya que la tendencia es que las nuevas tecnologías disminuyan el costo de producción de los metales y, por tanto, haya un efecto a la baja en las cotizaciones. Esto quiere decir que los pronósticos de precios están sujetos a un alto grado de especulación y, por lo tanto, a una gran variabilidad.

    En segundo lugar, se ha dejado de tomar en cuenta, al parecer, que el Perú compite con otros países por atraer la inversión minera. Si bien la inversión en exploración subió de 10 millones de dólares en 1989 a 210 millones de dólares en 1997, el Perú, a pesar de su riqueza minera, únicamente captó 14% del presupuesto exploratorio para América Latina y se ubicó detrás de Chile, Brasil y México.

    Esto se debe a que casi todos los países de la región han avanzado en hacer reformas en sus códigos mineros para atraer y facilitar la inversión directa extranjera. Por ejemplo, Chile ofrece una tasa básica de 15% para el impuesto a la renta y la Argentina, una depreciación de 60% del monto total de la infraestructura necesaria para la operación en el año fiscal en que se produzca la habilitación de dicha infraestructura y el 40% restante en los dos años siguientes.

    Existe otro elemento de la regulación minera que no se percibe directamente y que puede ser un factor contundente en la decisión de invertir o no. Según un estudio de la Universidad de Toronto,2 algunos marcos regulatorios premiarían la intensidad de capital del sector minero. Así, a pesar de que la tasa general del impuesto a la renta y otras regulaciones más visibles como la reinversión de utilidades no sean tan ventajosas, la tasa impositiva efectiva del proyecto puede variar poco debido a una serie de deducciones (depletion allowances y write-offs) no gravables. Ello puede hacer que un proyecto minero resulte sumamente atractivo.

    Por ejemplo, la tasa impositiva efectiva a la que está expuesto un proyecto minero en Chile sólo aumenta 2% si el costo del capital pasa de 10% a 25%, y en países como México, Brasil y Australia, más bien disminuye en 2%, 4% y 10%, respectivamente, con un aumento del costo de capital de esa magnitud. Es decir, si el proyecto se encarece por el costo del capital, existe una compensación en la parte tributaria. Independientemente de que la medida sea razonable o no -puesto que de este modo los gobiernos estarían disminuyendo artificialmente el riesgo de las empresas mineras-, ése es el tipo de competencia con el cual el Perú tendrá que lidiar por atraer el capital extranjero.

Principales indicadores del sector minero

    Esto indica que la apuesta hecha por el gobierno anterior implica un alto riesgo pues se supuso un escenario sumamente favorable para los precios de los minerales y una escasa competencia por la atracción de la inversión extranjera. Si realmente se quiere que la inversión minera se mantenga para así impulsar el desarrollo nacional y regional, más bien habría que pensar en medidas que disminuyan el riesgo en las etapas más inciertas del proceso minero, como la exploración, y encontrar esquemas más justos de distribución de rentas en la etapa de explotación.

    Además, el gobierno, las empresas y las propias comunidades deben buscar activamente esquemas que fortalezcan las capacidades de las poblaciones en las regiones mineras y las de los productores nacionales, para que ellos también se beneficien del crecimiento del sector. No debe olvidarse que el desarrollo regional y nacional, al igual que el negocio minero, tiene un largo periodo de maduración (Juana R. Kuramoto).