Una mirada a los programas sociales
La inclusión social es parte fundamental del nuevo discurso político. Aquí se describen los nuevos programas sociales a la luz de la experiencia de los anteriores gobiernos.
Por Daniel Alfaro y Diego Macera
El Perú sigue escalando posiciones en el ranking de competitividad del Foro Económico Mundial. Ello obedece a las recetas ya conocidas: macroeconomía estable, inflación controlada y menores barreras para iniciar negocios. Sin embargo, todavía existe un camino largo por recorrer. El mismo foro alerta sobre la necesidad de una mayor institucionalidad, infraestructura básica, calidad de la educación, entre otros. Es decir, el aumento sostenido de la competitividad estará ligado a la eficiencia de las políticas públicas en la distribución de los beneficios del crecimiento económico.
Por lo menos ésa es la percepción que los peruanos proporcionaron en una encuesta realizada por Ipsos APOYO Opinión y Mercado, en que la inversión en educación y la promoción del empleo figuran como los dos factores más importantes para conseguir la inclusión social; se deja en tercer lugar la implementación de programas para los pobres. Así, la percepción de la política social dejó de ser asistencialista para dar paso a un enfoque productivo, en que la educación y el empleo asegurarán que las poblaciones más excluidas cuenten con una mejor posición competitiva para superar la pobreza.
La corriente latinoamericana
Durante los noventa, las políticas de liberalización de mercados se implementaron en la mayoría de economías latinoamericanas, con la idea de que el crecimiento económico y la reducción de la pobreza van de la mano: el popular “chorreo”. No obstante, la estabilidad macronoeconómica no se tradujo necesariamente en mejor calidad de vida para todos los ciudadanos, y fuertes cuestionamientos hicieron repensar las políticas sociales en América Latina.
Reducir la pobreza se transformó, así, en un objetivo cada vez más urgente, política y socialmente. Brasil, por ejemplo, implementó el programa Hambre Cero, con el fin de proveer de alimentos y servicios básicos, así como hacer transferencias a grupos por debajo de la línea de pobreza. Aquí se encontró que no basta con lograr que las familias superen la línea de pobreza, sino que también se debe asegurar que no caigan por debajo de la línea en el tiempo (ver recuadro).
Por su parte, la política social mexicana, luego de la liberalización de su economía durante los ochenta, pasó de tener un corte socialdemócrata, limitado a lo urbano, a construir una protección social basada en la focalización, el asistencialismo y la participación del sector privado. Aquí se destaca el éxito del programa Oportunidades (inspiración del programa Juntos en el Perú) dadas sus acciones específicas en educación, salud y alimentación para apoyar a las familias en extrema pobreza. A pesar de ello, para la investigadora Berenice Ramírez, las características más saltantes de la política social mexicana terminaron siendo la centralidad en la toma de decisiones, la creación de instituciones dispersas y sin visión, y la utilización del gasto social según criterios políticos. Así, esta crítica se vuelve recurrente para el resto de políticas sociales implementadas en América Latina.
En este contexto, el Perú no fue la excepción e implementó programas que buscaron mejorar los ingresos de las familias más pobres del país. Al respecto, el investigador Enrique Vásquez, de la Universidad del Pacífico, subraya, en un artículo sobre las políticas y programas sociales en el Perú entre 1999 y el 2009, que los administradores de estos programas se concentraron en acciones de corto plazo postergando las de largo plazo: “Las necesidades de llevar alimentos, vestido, calzado y otros eran más importantes que generar oportunidades sostenibles de salida de la pobreza para quienes no se beneficiaban del modelo de economía de mercado”.
Los primeros pasos
Hasta 1980 los comedores populares eran los programas de asistencia alimentaria más conocidos. Posteriormente, durante los ochenta y noventa, surgieron nuevos programas que aún subsisten, como el Vaso de Leche (1985), el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (Foncodes, 1991), el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa, 1992), el Centro de Promoción de la Pequeña y Micro Empresa (Prompyme, 1997, ahora Mi Empresa), el Sistema Integral de Salud (1998), el Consejo Nacional para la Integración de la Persona Discapacitada (Conadis, 1998), el Programa de Capacitación Laboral Juvenil (ProJoven, 1999), entre otros.
Entre ellos destacó el Foncodes, por su capacidad de distribuir recursos públicos a grupos de interés social a través de los núcleos ejecutores, y el Pronaa, por los esfuerzos en reducir el malestar más preocupante de los países en vías de desarrollo: la desnutrición crónica. Así, a inicios del 2000, la disminución de la pobreza y la nutrición infantil fueron los objetivos más buscados por las políticas sociales.
Crecemos juntos
Hacia el 2000, las frases “economía con rostro humano” o “economía social de mercado” fueron las precursoras del actual concepto de “inclusión social”. Se usaron como lemas de campaña para los gobiernos de Toledo y luego de García. Así, el diseño de nuevos programas sociales durante esta década se inicia con un diagnóstico refrendado por varios analistas: los actuales esfuerzos no están articulados entre sí. Y en respuesta a este problema, nació en el 2005 el programa Juntos, el cual realiza transferencias monetarias a familias pobres que tengan entre sus miembros a niñas y niños hasta los 14 años o mujeres gestantes. Ello está condicionado a que los menores asistan con regularidad a los servicios médicos y educativos.
En un artículo de los investigadores Carolina Trivelli y Ramón Díaz, acerca de la pobreza rural y el programa Juntos, se demuestra “un efecto equiparador entre los hogares que reciben la transferencia monetaria condicionada y sus pares rurales que no reciben esta transferencia”. Así, los autores encuentran que estas transferencias llegan a representar alrededor del 25% del ingreso monetario de los hogares beneficiados y cerca del 30% en el caso de los hogares en extrema pobreza.
Un año luego de la creación de Juntos, el Pronaa inicia en el 2006 una reestructuración que consistió en fusionar diversos programas y transferir otros a los gobiernos locales. Así nace el Programa Integral de Nutrición (PIN) con dos componentes: alimentario y educativo. De acuerdo con Arlette Beltrán y Janice Seinfeld, investigadoras de la Universidad del Pacífico, la inversión en los niños menores de tres años debería ser el eje central del componente alimentario, ya que tiene mayores rendimientos en el largo plazo. Y esta recomendación se vuelve más relevante cuando las autoras calculan para el 2009 el nuevo estándar internacional de prevalencia de desnutrición: en el Perú uno de cada tres menores de cinco años está desnutrido crónicamente.
Otro esfuerzo que también nació por la necesidad de una mayor articulación entre los programas fue la Estrategia Nacional Crecer, a cargo de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), cuya finalidad fue superar la pobreza y reducir la desnutrición crónica infantil. Así, se plantearon tres problemas por resolver: alimentación inadecuada para el niño, enfermedades diarreicas agudas e infecciones respiratorias agudas, así como el bajo peso al nacer, cuyas soluciones se deben implementar multisectorialmente en los 880 distritos focalizados por Crecer, bajo la conducción de los gobiernos regionales respectivos.
Al respecto, Vásquez considera que “los intentos de llevar a cabo la sinergia de las intervenciones fueron visibles a través de la articulación vertical o en el ámbito de los gobiernos regionales y locales. Sin embargo, (…) todo intento de cambio de reglas de juego sobre el acceso y uso de los programas sociales tuvo la resistencia de los agentes involucrados: beneficiarios que no aceptaban empadronamientos, proveedores que no permitían ser sancionados y funcionarios acostumbrados al asistencialismo impidieron la eficacia, eficiencia, equidad y transparencia de la inversión social entre los años 2006 y 2008”.
Así, en el 2009 se optó por regresar a un esquema similar al de Foncodes, bajo sus núcleos ejecutores, con la finalidad de asegurar que las poblaciones reciban las transferencias necesarias. A pesar de ello, los procesos electorales y la crisis financieras direccionaron este apoyo a aliviar tensiones sociales, mientras se seguían postergando los objetivos de largo plazo: desnutrición y pobreza.
Para leerte mejor
En lo que respecta a educación e inclusión social, prima la visión de equidad. Santiago Cueto, investigador de Grade, encuentra una brecha importante en el rendimiento académico de diferentes grupos de estudiantes. Así, se observaron menores rendimientos académicos entre los estudiantes con madres que no habían completado la secundaria y aquellos con lengua materna indígena, así como estudiantes provenientes de escuelas públicas y rurales. De ahí que las políticas deberían fijarse en el rendimiento promedio por grupos de edad y además en los rendimientos de grupos definidos por las variables antes mencionadas. Esta mejora en la medición podría representar un indicador de equidad más preciso.
De este modo, aunque los resultados en la calidad educativa han empezado a mostrar una evolución positiva durante la última década y que por lo general se reconoce que el esfuerzo por fortalecer la Carrera Pública Magisterial es un importante paso hacia adelante en este sentido, existe aún la sensación en gran parte de la ciudadanía respecto a que el sector educativo se mantiene desatendido. El conocido incumplimiento del Acuerdo Nacional en lo relacionado a un incremento anual del presupuesto del sector educación igual al 0.25% del PBI –hasta que éste alcance un monto global equivalente al 6% del PBI– es usualmente utilizado como argumento para exponer falta de compromiso político con el asunto.
La presente administración parece haber tomado la demanda en consideración al anunciar el ambicioso Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje (PELA). Aunque aún no se conocen detalles respecto de cómo se ejecutará y cuáles serán sus principales características, se sabe que estará dividido en tres secciones. Los niños de 3 a 5 años se beneficiarán con el PELA Inicial, al que el Gobierno Central asignará S/.2,195 millones en el 2012. Entre tanto, el PELA Primaria, para niños de 6 a 12 años, tendrá una partida de S/.4,251 millones y el PELA Secundaria, para adolescentes de 13 a 17 años, recibirá un total de S/.2,833 millones. En todos los grados, el programa enfatizará en los logros de aprendizaje en Comunicación y Matemáticas. En conjunto, llama la atención que el monto presupuestado para el PELA ascienda al 69% del total destinado a programas sociales según el presupuesto público del 2012.
Menos ambicioso pero más publicitado resulta el programa Beca 18, cuyo objetivo está en que jóvenes peruanos de bajos recursos económicos y alto rendimiento escolar puedan continuar sus estudios en universidades o institutos superiores a través de financiamiento estatal (que incluirá gastos de derechos de admisión académicos, materiales de estudio, atención médica, alimentación, habitación, movilidad, entre otros). El programa sería uno de los primeros en empezar a operar (4T11) y tendría una aplicación gradual hasta el 2016. Inicialmente serían 5,000 los jóvenes beneficiados.
Nuevos programas
Entre los nuevos programas prometidos durante el proceso electoral, está el Sistema de Atención Médica Móvil de Urgencia (SAMU), el cual funcionará de manera piloto en Lima Norte (Hospital Alberto Sabogal, de Comas) y permitirá que todas las personas, especialmente las de menos recursos económicos, reciban asistencia de manera oportuna y con calidad cuando se presente una urgencia (definida como una situación que pone en riesgo la vida, pero tiene un plazo de solución de 24 horas). El programa se iniciaría en el último trimestre del año con un presupuesto de S/.20 millones, y para el 2012, en que se ampliará a las poblaciones rurales de Puno y Huánuco, tendría un presupuesto de S/.40 millones.
Para los más pequeños, el programa Wawa Wasi desarrolla las capacidades (atención integral en salud, nutrición y aprendizaje) de niñas y niños pobres menores de cuatro años (son 6,579 módulos en 97 provincias). Así, el nuevo programa Cuna Más busca incrementar las atenciones de 53,000 a 100,000 menores durante el primer año de funcionamiento. Se realizarán algunas modificaciones, como reforzar el tema de nutrición para elevar de tres a cinco las comidas que se sirven al día. Además, el sistema de cunas contará con la intervención de profesoras que estimulen el desarrollo motor e intelectual de los menores albergados como una forma de complementar el trabajo de las madres cuidadoras. Para la atención integral de niños entre 0 y 2 años, a Cuna Más (S/.198 millones) se suma el Programa Articulado Nutricional (S/.1,278 millones). El programa, además, impulsará la entrega de DNI a los niños.
En el otro extremo etario, el famoso programa Pensión 65 otorgará una asignación mensual de S/.125 a los hogares en los que haya un adulto mayor o S/.250 al hogar donde haya dos miembros adultos mayores en condiciones de pobreza. El programa absorberá al de Gratitud, que asignaba ya una ayuda económica a adultos mayores. La meta al 2016 es cubrir a más del 98% de la población objetivo y recibirá un aporte inicial de S/.241 millones para atender a 167,000 adultos mayores en pobreza extrema y sin acceso a pensión de jubilación. La implementación del programa se iniciará de forma inmediata en los departamentos de Ayacucho, Ica, Huancavelica, Apurímac y Puno, todos al sur del país.
Inclusión laboral productiva
El nuevo programa laboral Vamos Perú (que reemplazará al Programa Especial de Reconversión Laboral, Revalora Perú) beneficiaría al 75% de la mano de obra del país, según el Mintra. La idea es promover el empleo, mejorar las competencias laborales e incrementar los niveles de empleabilidad en el país. El programa se financiará con recursos del Tesoro Público asignado al Mintra, aunque también puede recibir recursos de donaciones, cooperación técnica internacional y otras fuentes de financiamiento.
Otro programa de desarrollo productivo del Mintra será Perú Responsable, que buscará potenciar los esfuerzos de las empresas en su responsabilidad corporativa. En efecto, de acuerdo con Inés Temple, presidenta del directorio de Perú 2021, las empresas generan riqueza, trabajo y también sostenibilidad para el desarrollo del país: “Implementar una cultura socialmente responsable es un valor competitivo para las empresas porque les permite mejorar las relaciones con todos sus grupos de interés”, afirma. Por ello esperan que el 2021, más de 100 empresas, de preferencia pymes, puedan portar el distintivo de Empresa Socialmente Responsable, que otorgan gracias a una alianza estratégica con el Centro Mexicano para la Filantropía.
En resumen, las políticas sociales migran a un enfoque de productividad que asegure sostenibilidad en la superación de la pobreza. Sin embargo, más allá de este nuevo enfoque, queda claro que los programas sociales deben mejorar la focalización de su gasto, que se determina a través de la subcobertura (los programas no llegan a los supuestos beneficiarios) y la filtración (los programas llegan a los que no los necesitan). Vale la pena enfatizar que los niveles de subcoberturas son bastante mayores que los de filtración en la mayoría de los programas sociales.
En este sentido es prioritario mejorar el deficiente sistema de identificación de beneficiarios para los programas sociales, como el Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh) para las zonas urbanas, y el Padrón de Beneficiarios y Mapa de Impactos del Programa Juntos y la estrategia Crecer para los ámbitos rurales. En estos detalles las políticas sociales se harán realmente productivas.
Cumplimento de Objetivos del Milenio – ONU
En términos generales, los Objetivos del Milenio establecidos por la Organización de las Naciones Unidas han tenido un cumplimiento satisfactorio en el país. Si bien es cierto que aún falta avanzar significativamente en algunos campos y que en varios casos resulta complicada la evaluación del progreso, dado que no se cuenta con metas explícitas, el avance de gran parte de los indicadores y su evolución estimada resultan positivos.
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre: Quizá lo que más valga la pena destacar en este caso sea el cumplimiento de la reducción a la mitad del porcentaje de personas cuyos niveles de ingresos están por debajo de la línea de pobreza extrema (de 23% de pobreza extrema a 1991 se pasó a 9.8% en el 2010). En el ámbito nacional se ha reducido la incidencia de pobreza en todos los departamentos del Perú. La tercera meta, en la que se declara la necesidad de reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre, ha tenido progresos más moderados durante los últimos años. Entre el 2001 y el 2006, la tasa de déficit calórico se redujo de 33% a 28%.
2. Lograr una enseñanza primaria universal: Según estándares relativos puede considerarse éste como un objetivo casi cumplido. Según la ONU, en el Perú, en los últimos 10 años, la tasa neta de matrícula ha fluctuado entre el 90.6% y 94.2%. El organismo indica que el acceso de varones y mujeres a la educación primaria es prácticamente equivalente y las brechas de cobertura por área de residencia y nivel de pobreza parecen haberse cerrado. La diferencia en el acceso de hombres y mujeres surge, sin embargo, cuando se miran las tasas en la zona rural. En efecto, en el 2008, la tasa de matrícula neta en el área rural alcanzó al 95.2% de los varones, en contraste con el 93% que se registró para las mujeres.
3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer: La ONU indica la igualdad de género y la autonomía de la mujer. Así, en el Perú la brecha de género en cuanto al acceso a la enseñanza primaria está por cerrarse (0.998), mientras que en la secundaria (1.019) y en la educación superior (1.047) se ha cumplido la meta. Sin embargo, en las áreas rurales persisten las desigualdades de género dentro del país, hay bajas coberturas en la educación secundaria (76%) y superior (23%), y existen problemas de repitencia, deserción y baja calidad.
4. Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años: Frente al reto de disminuir en dos tercios la mortalidad de los niños menores de 5 años, el Perú alcanzó la meta ocho años antes de su vencimiento: en el 2006 se logró una reducción de 68% con respecto a los índices de inicios de la década anterior.
5. Mejorar la salud materna: En cuanto a la meta de reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes, la ONU señala que para el Perú no se dispone de datos actualizados. Sin embargo, indica que entre 1997 y el 2008 se evidenció un retroceso en el número de muertes anuales de 769 a 509. En lo que respecta al acceso a la salud reproductiva, llama la atención que si bien el 99% de mujeres en edad fértil tiene conocimientos sobre los métodos anticonceptivos, sólo el 48% de mujeres casadas o unidas usa métodos modernos y el 23%, métodos tradicionales.
6. Combatir el VIH/sida, el paludismo y otras enfermedades: La meta de detener y empezar a reducir la propagación del VIH/sida resulta parcialmente cumplida, pues en el Perú su comportamiento es el de una epidemia concentrada, caracterizada por una prevalencia en la población general inferior al 1%, situación que se ha mantenido en los últimos años. Si bien se ha logrado extender el uso de preservativos a nivel nacional, las tasas de uso aún resultan bajas (12% a nivel nacional y 2.3% entre la población más pobre).
7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente: Destaca el hecho de alcanzar anticipadamente la meta de eliminar el consumo de clorofluorocarbonos (CFC), especialmente refrigerantes y aerosoles. Por otro lado, la ONU indica que, desde 1990, la cantidad de energía que se consume a nivel nacional por unidad de PBI –que mide la eficiencia energética de la economía– muestra una tendencia decreciente y se estima que pueda llegar a 6.3 TJ/US$10 en el 2015 desde los 10 TJ/US$10 de 1990.
8. Fomentar una alianza mundial para el desarrollo: Uno de los indicadores utilizados para evaluar el grado de inserción del Perú en la economía mundial es el ratio de las exportaciones e importaciones sobre el PBI. Éste pasó en el Perú de 0.22 en 1990 a 0.39 en el 2010, un avance más que significativo a nivel de la región. Quizá el indicador que mayor evolución ha presentado en este objetivo sea la marcada disminución de la deuda pública soberana, la cual ha pasado desde niveles mayores al 70% del PBI hasta niveles de 23% durante el presente año.
