La complejidad de una ley: el canon minero
La promulgación y reglamentación de leyes es un proceso complejo en el que se dan negociaciones entre el Congreso, el Ejecutivo y otros actores, y en el que se corre contra el tiempo. Un ejemplo es la Ley de Canon que espera su reglamentación para su puesta en vigencia.
El canon es la participación de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales. En 1996, se promulgó una ley para reglamentar exclusivamente el canon minero, la cual ha sido derogada en junio del 2001 por una ley que incluye todas las actividades en las que se explota un recurso natural. A continuación se presentan algunos puntos que generan desacuerdos y comentarios a tener en cuenta en la formulación del reglamento de la misma.
La ley original del Congreso, de junio del 2001, tenía el objetivo de asegurar un flujo de ingresos positivos a distribuirse y planteaba la inalterabilidad del canon. En otras palabras, las empresas podían acogerse a cualquier beneficio o incentivo tributario que recayese sobre el Impuesto a la Renta sólo después de haber cancelado el monto correspondiente al canon. El articulo relacionado a la inalterabilidad del canon fue luego modificado por sugerencia del Ejecutivo, ya que no se puede definir el canon sin antes haber calculado el monto del Impuesto a la Renta del ejercicio, y este, a su vez, sólo puede ser determinado después de que se apliquen dichos beneficios.
De otro lado, la ley aumenta el monto del canon, de 20% del Impuesto a la Renta al 50% de todos los ingresos y rentas que recibe el Estado por el aprovechamiento de los recursos minerales, sin que quede claro cuáles tributos, impuestos o contribuciones están incluidos. A pesar de que el Ejecutivo no ha objetado esta definición del canon, su posición es la de sólo considerar el Impuesto a la Renta, debido a la gran reducción de los recursos que recibiría tesoro de incluirse los otros tributos. Sin embargo, los municipios y las empresas están tratando de negociar para que se incluyan otros impuestos y así asegurar que los ingresos de canon sean los mayores posibles y siempre sean positivos. Si bien es obvio el interés de las municipalidades, las empresas también apoyan esta interpretación porque esperan que al repartir más recursos localmente, se reducirán los conflictos sociales.
Además, se modifican los porcentajes de distribución del canon que pasan a 20% para las municipalidades provinciales en donde se halla el recurso; 60% para las municipalidades provinciales y distritales del departamento; y el 20% para los gobiernos regionales. En la ley modificada, no se han variado los porcentajes pero sí se ha incluido la discrecionalidad del Ministerio de Economía y Finanzas para definir los criterios de reparto. Esto es preocupante porque lo esencial es tener reglas muy específicas y transparentes, para evitar situaciones curiosas como las observadas entre 1996 y 2000, cuando los departamentos de Lambayeque y Amazonas, en los cuales no hay mayores minas, recibieron en conjunto más ingresos que Ica, Ancash y Cuzco, en donde funcionan operaciones como Shougang, Pierina y Tintaya, respectivamente.
La urgencia de reglamentar la ley no debe descuidar las definiciones de los tributos que se incluirán para establecer el monto del canon, de los criterios de reparto, del término de área de influencia que define a las municipalidades beneficiarias y de los indicadores que se usarán para fiscalizar el uso que se haga de estos recursos. Sólo así el canon cumplirá sus objetivos y se convertirá en un mecanismo eficiente para promover el desarrollo regional y local.
