“En la costa es un escándalo que tengamos tarifas tan bajas”
Eduardo Zegarra nos concedió una entrevista muy interesante mediante la cual pudimos conversar respecto a temas puntuales que se trataron en su libro “Economía del Agua” y temas relacionados al agua en general.
1. En la Presentación del libro comenta que el problema no radica en la “politización” del problema del agua, sino en la limitación de algunos economistas al aplicar el análisis económico a la gestión del agua. ¿El problema del agua del Perú es un fenómeno económico entonces? ¿Lo resolverán los economistas?
Esa es una idea general que viene de una discusión de la literatura de los mercados de agua. Cuando yo he revisado ese tema, había esta percepción que no había una reforma del agua porque no habían mercados de agua. Por lo tanto, al no haber mercados de agua, no había incentivos para que se aumente la eficiencia en el uso del agua. En lo que yo leí, había la idea de que eso ocurría porque eran sectores muy politizados, tomados por intereses políticos. Eso probablemente sea cierto, pero lo que yo decía es que, antes de entrar a ese diagnóstico, tenemos que saber si efectivamente los mercados de agua eran viables o no. Si no podemos usar el mercado como un benchmark, significa que el mercado no es viable. Y en la mayoría de los casos, efectivamente, el mercado no es viable, hay costos de transacción demasiado altos. De ahí viene la expresión, es un intento de diagnosticar los mercados de agua en el Perú, es una reflexión más general.
2. La primera sección del libro es de teoría microeconómica ¿las variables macroeconómicas no juegan un rol en la economía del agua?
El libro trata de generar un puente entre los conceptos microeconómicos y características muy particulares del agua. Sí considero que algunos conceptos de la microeconomía son útiles para entender algunos conceptos de la economía del agua. Por ejemplo, toda la parte de los costos, de entender los procesos de cómo se generan los costos, cómo funciona la tecnología, eso es aplicable sin ningún problema. Lo que no es muy aplicable, es la parte de interacciones de mercado, las cuales no tienen mucha viabilidad dado que no existen muchos mercados.
Ahora, a un nivel macro obviamente estamos hablando de otro tipo de análisis. Tenemos que empezar a entender el impacto que tiene el agua a nivel macroeconómico. Nunca he hecho ese tipo de exploración, pero va desde pensar en una especie de matriz productiva y cómo el agua tiene importancia a través de todas las actividades económicas. Un problema serio de desabastecimiento de agua impacta a toda la economía, tiene efectos macroeconómicos bien complicados y ahora que se está hablando mucho del impacto del cambio climático en el agua, esto tiene consideraciones económicas y macroeconómicas bien importantes. No hemos trabajado eso en este libro pero son temas importantes que deberían profundizarse.
3. Cuando caracteriza al agua como un bien privado menciona que, en el caso del uso del agua para consumo humano, el agua se constituye como bien privado porque se puede gestionar y organizar el sistema de ventas (si no pagas no consumes) y por ende se puede organizar un mercado. ¿El uso del agua siempre debe generar obligaciones de pago?
Eso generó un poco de confusión en los presentes en la presentación del libro. Daba la impresión que yo planteaba que el agua potable debe ser tratada como un bien privado. Lo que yo digo es que el agua tiene condiciones y características de un bien privado porque es de alta exclusión y de alta rivalidad. Eso es distinto a la forma institucional de tratar al agua como un bien privado.
El agua potable es el bien que más se acerca a las características de un bien privado por la parte de la exclusión. El libro plantea que el acceso al agua es un derecho humano básico. En mi opinión, y partiendo de una teoría de las necesidades humanas más que en la teoría de utilidad subjetiva, considero que tiene que haber un acceso mínimo a una cantidad de agua al margen de tu capacidad de pago y que eso es beneficioso en su conjunto para la sociedad por una serie de motivos. Por lo tanto, no diría que todo el mundo tiene que pagar siempre. Si hay un sector que en verdad no puede pagar por sus condiciones económicas, se debería subsidiar el acceso al recurso para una cantidad básica. Luego, las tarifas deberían ser crecientes con la cantidad consumida. Esto es fundamental para la gestión del agua.
4. Se le dedica un capítulo al acceso al riego de la agricultura peruana y según los datos de la FAO, el Perú es el tercer país con mayor superficie bajo riego en Latinoamérica. Da la impresión que acceder al riego en el Perú no es difícil entonces. ¿Qué significa esto? ¿Tenemos facilidad para acceder al riego entonces?
Esa no sería la interpretación que yo le daría. Perú, México y Chile comparten ciertas características geográficas al tener grandes extensiones áridas donde la única forma viable de agricultura es bajo riego. Por ejemplo, en Perú, su costa y en parte la sierra, la cantidad de lluvia es insuficiente. Chile también es una franja donde toda la parte centro y norte es bastante desértica y México tiene todo el norte que es bastante árido. Entonces, si tu miras esos tres países, el riego como proporción de su agricultura es importante por sus condiciones geográficas. Brasil aparece por su extensión geográfica pero si tu miras el peso de la agricultura de riego vs la agricultura en total es muy pequeño. Por eso, en el Perú no es que haya un mayor acceso a riego o mayor desarrollo del mismo, sino que la única agricultura viable en la costa es el riego y por lo tanto tiene que regarse.
5. Sobre los instrumentos económicos para la gestión, se menciona a las tarifas, tasas de uso o retribución económica, y cargos o tasas por vertimientos. ¿Los incentivos fiscales o el financiamiento también se pueden considerar como instrumentos para la gestión del agua?
Si, creo que hay algunos elementos que pueden considerarse como instrumentos, incluso en algunos casos se consideran instrumentos los derechos de propiedad o las asignaciones pero, de hecho, podemos ampliar en pensar en algunos instrumentos financieros como incentivos fiscales.
Tarifas en la costa
6. La Autoridad Local del Agua (ALA) aprueba las tarifas para fines de uso agrario. ¿Quiénes componen la ALA?
La legislación del 2009 crea la Autoridad Nacional del Agua (ANA) la cual tiene autoridades descentralizadas que son las ALA. Estas autoridades locales, en teoría, autorizan la tarifa que definen las Juntas de Usuarios (JU). En la práctica, las JU fijan las tarifas y las ALA tienen un rol de trámite. Las ALA no están jugando un rol regulador de la tarifa. Generalmente exigen un mínimo y las JU están yéndose al mínimo y no hay muchos mecanismos para incentivar que las JU eleven esas tarifas.
Quienes componen las ALA son funcionarios designados por la ANA, no hay participación de otros estamentos. Las ALA deberían jugar un rol regulador, pero básicamente son instancias de trámite y por eso es que en el trabajo de ese capítulo detectamos un atraso muy fuerte en las tarifas.
7. ¿Qué incentivos manejan?
Son funcionarios muy mal pagados, están cobrando S/. 1,500. Creo que hay una profunda irresponsabilidad en el país en no tener una autoridad fuerte de agua. Muchas veces, las ALA, están tomando decisiones sobre proyectos de varios miles de millones de dólares, algunos son proyectos mineros gigantescos. Así, tenemos funcionarios que, ganando S/. 1,500, toman decisiones sobre qué hacer con el agua en un proyecto minero. Es complicado con ese tipo de personal tener una burocracia autónoma con capacidad técnica y en general no hay mucho incentivo a que eso se convierta en una burocracia reguladora adecuada, por ahora no tenemos eso.
8. ¿Qué relación existe entre la ALA y las JU?
Siempre va a haber conflicto, son espacios distintos. Las JU son un espacio netamente de agricultores, que lo que quieren es que los dejen tranquilos y no quieren saber nada de alguien que los regule. Últimamente hay una disputa fuerte porque se ha cambiado la ley. Se ha hecho una ley de JU (Ley de las Organizaciones de Usuarios de Agua) y las autoridades estan tratando de retomar control en el tema de la fijación de tarifas y de la regulación de la propia organización. Ahora, con esta ley, la ANA puede incluso chequear los gastos y verificar el uso de los recursos, porque estas organizaciones están usando un recurso público que es el agua. Entonces, hay conflictos. Ahora, la situación está media tensa porque las organizaciones rechazan ese cambio normativo. En general, no quieren ser regulados y quieren total autonomía que es lo que ocurre cuando no tienes una autoridad legitimada y con fuerza.
9. Para estimar el atraso en las tarifas se usa el trabajo de González (2002). ¿Qué se debe hacer para poder contar con datos ajustados a la realidad peruana? ¿Quién puede liderar esa tarea?
Ese trabajo lo hicimos para el MEF, en el año 2005-2006 y lo primero que vimos es la carencia absoluta de datos para poder trabajar. No había ninguna referencia a cuál podría ser el costo real de operación y mantenimiento (O&M) de un sistema de riego en la costa peruana. Nadie tiene idea. Entonces, apelamos a esta noción de tratar de usar algún número de algunos estudios, miramos a nivel internacional, y encontramos este par de estudios: uno que fija un monto promedio de US$ 75 por hectárea y otro que determina cuánto es para sistemas grandes vs sistemas menos regulados. Usamos eso, pero la verdad es que debería hacerse inmediatamente un estudio. La ANA debería hacer un estudio de estimación de costos, sino cómo sabemos cuán atrasadas están las tarifas. Yo no sé cómo la ANA o las ALA definen si una tarifa es adecuada o no. No hay mayor criterio o patrón de referencia. Pienso que es una función fundamental y deberían generar un estudio que determine costos en las distintas zonas por tipo de proyecto o sistema de riego y con eso tener un esquema mediante el cual vayamos hacia un sinceramiento de tarifas.
Hay un problema con la ANA, porque es una entidad adscrita al MINAGRI cuando en realidad debería ser una autoridad multisectorial y con fuertes rasgos de entidad reguladora, así como es la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS). La ANA debería regular las retribuciones a nivel agregado y el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) debería tener una entidad sectorial que regule el tema sectorial, eso no hay. El tema institucional no ha ayudado mucho a consolidar un sistema regulatorio de las tarifas de uso agrario, eso es urgentísimo.
10. Los dos datos que utiliza en su libro son de $75 y $34 por hectárea (217.5 y 98.6 Nuevos Soles) para estimar los costos reales de O&M, dependiendo de la infraestructura de regulación. Esto implica multiplicar las tarifas 3.45 veces en promedio para cubrir los costos de O&M. ¿Cree que podría ser mayor?
Claro, eso está desactualizado, probablemente varios de esos costos sean mayores, pero lo central es que en cualquier caso no podría hacerse un aumento inmediato. Una cosa así es complicada. El Estado invierte en grandes sistemas de riego en la costa pero no ha condicionado eso a que empiecen a pagar tarifas adecuadas. Entonces, yo lo que haría sería poner como condicionalidad para invertir los recursos, que en un lapso de 5 años las JU cada año incrementen en 20% las tarifas hasta llegar a lo deseado, que debería ser determinado por un estudio. Esto trata de dar una idea general de atraso, un estudio muy referencial. No puedo decir que sea algo que tenga el total sustento. El libro tiene un elemento de fijación de tarifas de atraso relativo que podría ser interesante como metodología porque usa el propio nivel de tarifas que tienen las JU para determinar el atraso relativo. Ese elemento metodológico podría ser usado también para eso, porque hay JU que están cobrando un poco más dados sus atributos y eso ya te genera una cierta idea que sí pueden generar tarifas más altas. Usando esos criterios se podría armar un esquema para en los próximos 5 años llegar a un esquema de tarifas adecuado. En la costa es un escándalo que tengamos tarifas tan bajas, significan menos del 2% de los costos de producción , están recibiendo agua prácticamente gratis y ellos son los usuarios del 70%-80% del agua del país.
11. ¿Cómo cree que sería el resultado del mismo ejercicio en la sierra? ¿Y en la selva?
En la selva hay muy poco desarrollo del riego, hay un 5-6% de área bajo riego, aunque puede crecer en los próximos años, sobre todo en San Martín o en la selva alta pero ahí el riego nunca va a ser un gran actor. En la sierra tenemos como un 40% del área bajo riego. La sierra tiene particularidades muy fuertes, es una agricultura extremadamente fragmentada, mucha presencia campesina y evidentemente el riego es complementario a la agricultura de secano. En esas condiciones es muy difícil plantear que los agricultores de la sierra puedan pagar tarifas similares a las de la costa. Yo diría que en ese caso habría que pensar en esquemas de contribución a los sistemas en el mantenimiento de las obras, contribución en trabajo, o en algún tipo de actividad, más que en tarifas monetarias que son más difíciles de implementar. En todo caso, igual hay que ir hacia un sistema de sinceramiento de los costos de operar el riego en la sierra que tampoco nadie los conoce. Es un tema en el cual se puede avanzar pero con las particularidades que hay en la sierra.
12. Se presenta un estudio de GRADE para el valle costeño. En el estudio, las tarifas representan en promedio el 2.2% de los costos de producción. ¿Le parece bajo?
Lo que pasa es que ese es el promedio y hay casos en los que la participación puede ser menor al 1%, tiene su desviación estándar. Yo considero que es bajo dada la importancia que el agua tiene en la función de producción, si uno hace una función de producción, en ningún caso el agua tiene un peso menor a 30%-40% en la productividad marginal. En todo caso, da la impresión que están pagando poco y uno piensa, “bueno están gastando 100 -250 soles por hectárea al año y tienen 2 -3 hectáreas, son S/. 300 – S/. 450”, y manejan cultivos que tienen un costo de S/. 5,000 por hectárea, entonces es bien limitado. Ahora, es muy importante que esa tarifa esté atada a servicios para el agricultor: que les den el riego a tiempo, que haya un buen servicio, que les midan el agua, ese tipo de cosas deberían estar atadas al pago. Pero, hay un círculo vicioso porque los agricultores no quieren pagar, las administraciones no contratan personal idóneo, y por lo tanto el servicio es malo, y en eso se retroalimenta. Ellos mismos terminan perdiendo, tienen un mal servicio, no quieren pagar y no salen del problema.
13. Se esbozan dos consecuencias derivadas del atraso tarifario: (i) falta de recursos financieros, y (ii) sobreúso del recurso. Pero si el sobreúso conlleva a la salinización de las tierras, ¿no sería un problema de información antes que tarifario? A ningún agricultor le conviene perjudicar sus tierras.
Hay un problema de información y capacitación. Cuando se hicieron estos sistemas de riego en la costa solo se pensó en riego pero no en la agricultura que iba a usar el agua. Entonces, muchos de ellos no saben regar, no tiene noción. Están acostumbrados a regar en exceso y cuando uno riega en exceso se genera la salinización. Los agricultores no están entendiendo cuánto tienen que regar. No tienen ni la capacitación ni la información necesaria. No se están dando cuenta que se están perjudicando, pero tienen una fuerte concepción de que mejor es que sobre el agua a que falte, eso los lleva a sobre-regar. Pero, también el riego requiere entender el suelo, su capacidad de absorción, el cultivo, una serie de elementos. Saber regar no es poca cosa, es algo que requiere formación y capacitación y eso no se ha dado, no ha habido ningún programa de capacitación. Se han invertido millones de millones de dólares en estos proyectos de riego pero no se ha invertido nada en capacitación. Entonces, lo paradójico es que crecimos un 30% en la frontera agrícola con proyectos de riego y perdemos un 30% por salinización. Es como si no hubiéramos hecho nada y hemos gastado más de 5 mil millones de dolares en proyectos de irrigación en la costa para nada.
Tarifas de uso no agrario
14. Según el Informe de Costos y el Informe de fijación de tarifas (IFT), la incidencia de un aumento de la tarifa sobre los costos totales (de minería) parece no ser significativa. ¿Debería existir una tarifa por sector?
Si, ese un asunto que compete al uso de agua a nivel multisectorial. Al pago anual se le llama retribución. En la normativa anterior se llamaba “tarifa de uso no agrario” y confundía tarifas con retribución. Lo lógico es que haya retribuciones, como un precio mayorista, y abajo tienes tus precios minoristas. Entonces, un sistema de retribuciones en cuenca debería definir los grandes usuarios del agua, los sectores usuarios, y definir un esquema de retribución en general de tarifas al por mayor diferenciadas o no. Ahí hay definiciones de política que tomar. La experiencia en otros países es que sí son diferenciadas. La agricultura paga mucho menos y es el sector que tiene más problemas de rentabilidad y pago, y la minera e industria pagan mucho más. Es eso o no eficiente, es una gran discusión. Lo cierto es que es viable. De nada sirve poner tarifas que la agricultura no puede pagar. Entonces, tiene que diferenciarse, pero no en la forma en que se hizo en ese estudio, que lo criticamos. Se trataron de elevar de manera absolutamente antitécnica estos pagos tratando de cargarle al sector no agrario todos los costos de la autoridad de agua en ese momento. Fue una forma inadecuada y poco transparente que generó tremendo malestar en los usuarios no agrarios porque sintieron que la autoridad estaba actuando de manera totalmente irregular.
15. El IFT hace énfasis en los recursos con los que debe contar la “autoridad reguladora”. ¿Debe existir un aporte por regulación como el de otros sectores?
Si, no se si eso está normado así en la Ley de Aguas. Lo que la ley define es esta retribución por uso, que es un concepto no se si equivalente a un pago por regulación. La retribución se entiende como pago por el uso de un recurso que es patrimonio de la nación, es como una especie de tarifa por el uso de un recurso natural. Al final, lo importante es que esté claro el asidero legal de la retribución, que esté claro el esquema de cuánto pagan los sectores y también en qué se van a usar esos recursos porque los usuarios sí están dispuestos a pagar retribución si es que saben que esos recursos se van a usar en la gestión de la cuenca, no si se va a ir la plata a quién sabe dónde. Los consejos de cuenca por ejemplo no están ejerciendo ese rol de poder ser espacios donde se usan esos recursos para beneficio de los usuarios del agua de la cuenca. Todo el esquema tarifario no agrario todavía está bastante débil, no se ha generado una metodología más profunda, hay un esquema ahora pero es muy general, no es adecuado.
Otros temas
16. Su libro se enfoca particularmente en la gestión del agua dulce. ¿Se puede hablar de gestión del agua de mar?
Se puede hablar, pero todavía es un tema bastante marginal en el sentido de uso de agua marina para el consumo de agua en actividades económicas humanas. Hay esta idea de la desalinización como un proceso industrial, lo cual todavía es costoso. Podría funcionar para actividades de altísima rentabilidad como la minería, sin embargo, en el resto todavía no es muy sensato. Las mineras prefieren hacer eso que pelearse con todo el conjunto de usuarios de la cuenca, ahí puede funcionar. Ahora, ¿qué tanto eso implica temas de gestión? ¿Otra cosa es gestionar todo el mar no? Estamos hablando de gestionar el agua para el uso humano en tierra. No estoy seguro que tenga implicancias, son volúmenes pequeños, no se si tendría implicancia. Lo que es grave es que tiremos deshechos al mar, es más una gestión de residuos, estamos afectando gravemente la calidad de las aguas del mar y de las playas, lo que genera problemas de salud muy graves, eso sí me parece que es un problema de gestión más ambiental.
17. ¿Debe haber un Ministerio del Agua? ¿Cómo reorganizaría el sector?
Yo no creo que la forma de un Ministerio sea la adecuada. Yo creo que tiene que haber una autoridad multisectorial que no esté en ningún sector, que en el caso peruano significa que tendría que estar en la PCM, como un órgano regulador fuerte , con capacidad de sanción y de ordenamiento. Hay esta discusión sobre si pasa del MINAGRI al MINAM, yo creo que no ganaría mucho el tema pasando a otro Ministerio, menos creando uno del agua. No se si la experiencia en otros países ha sido muy exitosa, se que Bolivia ha hecho un Ministerio del Agua, no se si eso ha tenido implicancias.
Siempre hay la tentación de enfrentar este tipo de temas con un Ministerio. Ahora, hay que ser conscientes que en nuestro caso el tema del agua es demasiado importante, así es que si ser Ministerio le da por lo menos una cierta capacidad política de poner el tema en agenda, podría ser interesante, pero lo cierto es que se convertiría en un sector más y estaría peleándose con todos. Sería el ministro o ministra del cual todo el mundo se aleja y no le quieren conversar, no se si institucionalmente eso funcionaría mucho.
18. ¿Alguna iniciativa estatal respecto a la gestión del agua le ha llamado la atención en los últimos años?
Si, yo estuve en Chile en los 90 haciendo mi tesis de doctorado y había toda esta idea de que parte de la expansión de la agricultura de exportación chilena se había debido a los mercados de agua. Sin embargo, cuando miramos los datos, la mayor expansión se había dado gracias a la expansión del riego tecnificado. La expansión del riego tecnificado no estaba asociada a la expansión del mercado de agua, sino a un subsidio muy fuerte que dio el Estado chileno, de 80% a más, a la instalación de riego tecnificado a grandes, pequeños y medianos. Con eso llegaron a tecnificar muy rápidamente 300-400 mil hectáreas que permitieron a Chile dar un salto en los mercados internacionales, porque el riego tecnificado aumenta muy rápidamente la productividad. Es una iniciativa que no es muy conocida. Perú lamentablemente no ha hecho nada en temas de riego tecnificado. Tenemos una tasa muy baja de riego tecnificado, estamos en 8% del área bajo riego con riego tecnificado. Si tuviéramos un 40% estaríamos en otro nivel, pero hay resistencia porque se considera que son subsidios al privado. Es cierto, pero en cierta forma la experiencia chilena te muestra que el efecto agregado que tuvo eso fue de un montón de articulaciones, y en hacer despegar al sector agroexportador. Puede valer la pena la inversión. Eso me parece interesante. En el Perú hemos tenido algo de experiencia en riego tecnificado y ahora se está probando hacerlo en la sierra. Está el proyecto “Mi Riego” que intenta expandirse en la sierra. Son experiencia interesantes (las peruanas), pero todavía muy endebles, no se si funcionan adecuadamente.
19. ¿El problema del agua es esencialmente económico?
Nunca el problema del agua ha sido esencialmente económico, siempre va a ser un problema multifacético. El tema es que el agua está asociada a la vida y al conjunto de actividades en el planeta. Entonces, es un recurso multifacético que tiene una dimensión económica. Probablemente se manifieste con más fuerza a medida que haya más crecimiento económico y haya más escasez del agua, pero eso no implica que predomine el tema económico. Yo creo que no debería predominar el tema económico. Creo que en decisiones sobre el agua hay que poner temas de equidad, temas de sostenibilidad, temas de cultura. Hay que tener un conjunto de elementos adecuadamente articulados para lograr ciertos objetivos sociales y económicos. Por eso, un poquito el intento del libro es ese, de tratar de ver como economistas que tenemos un marco teórico y analítico, pero que tenemos que tener la disposición para conversar con otras disciplinas y lograr mejoras en la gestión. Lo que ocurre con un economicismo extremo en el caso del agua es que son temas luego bastante complicados. La experiencia de Bolivia por ejemplo, la privatización de aguas de Cochabamba terminó en un levantamiento popular muy complicado y luego la desestabilización de todo el gobierno boliviano, no fue un tema menor. Y era porque se pensó que privatizar el agua era lo mejor y no se midió lo que eso significa para la gente. El agua genera mucha ansiedad, y es un recurso sobre el cual la gente tiene opiniones muy fuertes. Uno de los capítulos es sobre el agua en pequeñas localidades pero al final describe casos de pequeñas localidades donde la población recibió grandes expectativas de recibir agua y luego no se cumplieron y al alcalde casi lo linchan, son cuestiones delicadas, no se puede jugar con las expectativas de la gente sobre el agua. Creo que es un recurso donde particularmente los economistas tenemos que ser humildes y estar en abierta discusión con otras disciplinas y tener paciencia. No soy de los que creo que haya que tratar de imponer nuestro marco conceptual.
