Decisiones de un programa de empleo temporal
Qué esperamos de un programa de trabajo como el anunciado por el Gobierno: ¿debe proveer infraestructura? ¿debe aumentar ingresos de los pobres ? ¿o ambos? ¿cómo deben gastarse los recursos? Muchas cosas aún deben precisarse.
Los programas de empleo temporal tienen usualmente al menos dos objetivos: por un lado, proveer de infraestructura social y productiva y, por otro lado, generar empleos e ingresos para la población pobre. En el caso peruano, inclusive el nombre Programa de Emergencia Social Productivo sugiere ese doble objetivo. Esto genera un dilema, ya que ambos objetivos no siempre se pueden cumplir a la vez. Por ejemplo, se puede plantear que es importante que el gasto en infraestructura se realice con estándares de calidad elevados, de modo que se asegure que la obra sea duradera y funcione bien. Sin embargo, mayores estándares de calidad implican mayores costos y hacen que de cada dólar del programa, una proporción mayor se tenga que gastar en materiales y maquinaria y una proporción menor en salarios. Y esto es contradictorio con el objetivo de generar empleo e ingresos a la población pobre.
Por otro lado, algunos proyectos pueden ser más fáciles de implementar y pueden generar empleo aún cuando sean relativamente de bajo valor social, en cuyo caso se estaría dando prioridad al objetivo de generar ingresos y empleo a un segmento necesitado de la población. Este dilema es difícil de solucionar y quienes diseñen el programa deben de definir el peso que se le da al objetivo de generar empleo y al objetivo de proveer infraestructura de buena calidad.
Un elemento que debe de tenerse en consideración es que una parte importante de la pobreza en el país es estructural, en particular en las zonas rurales. En esas zonas, un programa que le dé mayor prioridad a la generación de empleos de corto plazo puede no ser la mejor manera de invertir los escasos recursos públicos. Dado que la pobreza en esas zonas es endémica, poco se va a lograr transfiriendo ingresos por unos meses. No es que esa población no necesite esos ingresos, sino que lo necesitan de manera permanente. Por lo tanto más rentable socialmente es proveer masivamente de una infraestructura adecuada que permita elevar los ingresos de esta población de manera sostenida y permanente, en vez de darle prioridad a transferencias temporales que sólo van a ser sostenibles en el corto plazo.
Las decisiones son complejas, ya que en un contexto en el que los niveles bajisimos de bienestar son palpables es fácil caer en la tentación de priorizar transferencias a través de empleo de corto plazo. Pero si se quiere reducir de manera sostenible la pobreza extrema en zonas donde los ingresos son bajos, lo prioritario son las obras de infraestructura a nivel comunal, distrital y regional. Quizás esto genere mejoras de modo un poco más lento, pero es una intervención sostenible y permanente. Más bien, las transferencias directas se deben hacer con programas que resuelvan directamente el problema nutricional y el problema de acceso inadecuado al sistema educativo en las localidades más pobres.
Distinto es el caso de zonas en donde las caídas de ingresos se deben a «shocks» temporales, como una inundación, una sequía, un terremoto. Si bien en estos casos también es crucial asegurar los procesos de reconstrucción, grupos específicos de la población van a ver caer sus ingresos de manera importante, pero temporal. Aquí es cuando un programa de emergencia que otorgue prioridad a las transferencias de ingresos, incluso si las obras son relativamente sencillas, puede ser efectivo, ya que el objetivo central de la intervención pública en este caso es reactivar.
Los mencionados son sólo algunos de los aspectos que complica el diseño de programas de empleo temporal, cuyo inicio es urgente. Menuda tarea la de Pedro Francke en Foncodes y de Fernando Villarán en el Ministerio de Trabajo y Promoción Social.
