Angustias laborales en el Perú
Informalidad laboral de 55 por ciento, subempleo mayor al 50 por ciento, crecimiento de la productividad de sólo 1.2 por ciento en la última década, ingresos estancados, empleos que duran cada vez menos, crecimiento continuo del empleo temporal, nivel ínfimo de sindicalización; estos son los rasgos que caracterizan el empleo en el Perú. Para empezar a sentir que hay cambios en esta materia, no es suficiente salir de la recesión; se requiere que la inversión y el producto crezcan a tasas elevadas y de manera sostenida. Sólo esto permitirá un crecimiento de largo plazo de la productividad y la competitividad, lo cual es el motor para el aumento de la demanda por empleo y de los ingresos reales.
El crecimiento de la inversión requiere estabilidad macroeconómica y un conjunto de reformas que se tienen que realizar en el Estado, en el mercado de capitales y en el Poder Judicial. En el mercado de trabajo interactúan la política macro, la legislación laboral, las políticas de fomento a la inversión privada, las políticas educativas y las políticas de capacitación. Y es en esas interacciones en el mercado de trabajo donde se determina en gran medida el bienestar de los trabajadores y el de sus familias.
Muchas de estas políticas trascienden la labor del Ministerio de Trabajo, pero simultáneamente existen un conjunto de políticas activas de empleo que son responsabilidad del Ministerio de Trabajo y Promoción Social (MTPS). Esta cartera tiene un rol central en asegurar un buen funcionamiento del mercado de trabajo y en aumentar la productividad de las empresas y trabajadores. En lo que sigue, se enumera algunas de las áreas en las que el ministro Fernando Villarán deberá trabajar en los próximos años.
Perfeccionar la legislación laboral.
La legislación laboral y las políticas activas de empleo deben apuntar a una estabilidad de ingresos derivada, en primer lugar, de la productividad de los trabajadores y de las empresas y, en segundo lugar, de mecanismos legales. El error usual de la legislación es intentar imponer esta estabilidad de ingresos y de empleo por decreto, sin considerar lo que las empresas efectiva y sosteniblemente pueden pagar. Las regulaciones que se establecen en el mercado deben tener como principio asegurar la flexibilidad necesaria en una economía que debe competir crecientemente en el entorno internacional. Pero al mismo tiempo, dichas regulaciones deben apuntar a satisfacer una legítima aspiración de los trabajadores y de la sociedad en su conjunto a tener ingresos crecientes y estables. Es decir, debe de intentar cumplir con dos objetivos a veces contradictorios, flexibilidad en el mercado de trabajo y protección social.
La gran disyuntiva de la legislación laboral es como mantener los beneficios laborales y simultáneamente ampliar el número de trabajadores que los reciben. Menos de la mitad de los trabajadores urbanos tienen algún rasgo de formalidad y menos del 20 por ciento gozan de todos los beneficios sociales que estipula la ley. Existe así una situación paradójica en la que algunos quieren ampliar los beneficios para este 20 por ciento de trabajadores -como son por ejemplo las propuestas de estabilidad laboral- mientras que la gran mayoría no goza de ningún beneficio. ¿Cómo avanzar entonces en el proceso de mejorar las condiciones sociales y laborales de los trabajadores en su conjunto? Esta sociedad debe de buscar las mejores condiciones de trabajo y los mayores beneficios sociales de los trabajadores posibles. Se debe aspirar a que la gran mayoría tengan un seguro de salud, una pensión, vacaciones, tengan algún mecanismo que les otorgue estabilidad si es que pierden el empleo, etc. Pero ¿cómo lograr esto? El punto central es aumentar la productividad de los trabajadores y las empresas. Sólo eso asegura una mejora real y sostenida de las condiciones de trabajo, de los beneficios sociales y de los ingresos reales. Pero junto con esto, se debe configurar un marco legal que permita un aumento de la calidad y cantidad del empleo sin que haga inflexible la operación del mercado de trabajo. Entre los temas de agenda del MTPS en este aspecto se encuentran:
1. Revisión de los costos laborales no salariales. Es claro que el IES se debe eliminar. El resto de rubros son más complicados y deben de ser analizados en detalle por el Ministro. Las aportaciones a Essalud deben de ser analizadas a la luz del objetivo de mejorar la calidad del servicio que actualmente brinda, aumentar la eficiencia de la institución, ampliar la cobertura y buscar sinergias con el Ministerio de Salud. La tasa de la contribución a las AFP son posiblemente adecuadas, y más bien lo que habría que perfeccionar son los patrones de inversión de esas instituciones y asegurar que la legislación promueva los mayores beneficios pensionales posibles para los trabajadores, estando pendiente también el debate sobre una pensión mínima. Finalmente, las vacaciones son un costo laboral elevado del cual sólo gozan unos pocos y que es simplemente incumplible para la inmensa mayoría de negocios de este país. Así, el Perú sólo financia un mes de vacaciones para una minoría privilegiada, mientras que para el resto, este «derecho» es inexistente. Lo justo sería que el mínimo de un mes de vacaciones que establece la ley sea reducido, ya que así aumentaría el número de empresas que cumplirían con este beneficio.
2 Simplificar la legislación sobre costos de despido. Si una empresa se ve en la necesidad de despedir un trabajador que ha laborado dos años en la empresa, éste recibe tres salarios de indemnización más dos salarios por CTS. Esta combinación hace que el Perú tenga los costos de despido más altos de la región.
Este esquema de protección del empleo es perverso. Al encarecerse el empleo permanente, se termina protegiendo a una fracción mínima de trabajadores; y más bien se desalienta la contratación permanente y se fomenta la inestabilidad en el empleo, ya que las firmas tienen una razón más para mantener planillas informales y utilizar de manera excesiva las modalidades de contratación temporal.
El uso indiscriminado de contratos temporales en sus distintas modalidades en desmedro de los permanentes -y en muchos casos, para el personal que en realidad realiza labores permanentes- tiene un impacto negativo en la productividad del trabajador. La calidad del empleo se reduce, ya que la inexistencia de un compromiso tácito entre trabajador y empresa aminora las posibilidades de adquisición de habilidades y de entrenamiento, e induce a una mayor rotación.
Habría por tanto que estudiar la reducción del costo del uso del contrato permanente, reduciendo la indemnización por despido arbitrario y perfeccionando la legislación relativa a la CTS. En relación a ésta, el MTPS debería analizar la eliminación de los Convenios de Sustitución y debe estudiar el establecimiento de un tope al número de meses de salario que deben de estar depositados en la cuenta del trabajador.
3. Difundir el efecto positivo de los beneficios sociales sobre la productividad de las empresas. El gasto que las empresas realizan en mejorar las condiciones de trabajo, en asegurar que sus trabajadores tengan seguro de salud y ahorren para su retiro, por ejemplo, es en realidad una inversión. Si los trabajadores de una empresas tienen esta protección, su productividad y la de la empresa deben aumentar, lo cual tiene un impacto sobre la rentabilidad de la empresa y sobre los ingresos de los trabajadores. Se debe mostrar a través de campañas de difusión y de capacitación, en particular a un segmento de empresas medianas que con esfuerzo pueden pagar los costos laborales no salariales que establece la ley, que mejores condiciones de trabajo y más beneficios sociales de sus trabajadores implican mayor productividad y por ende una mayor competitividad.
4. Cumplir con la legislación laboral. Muchas empresas grandes han dejado de otorgar a sus trabajadores beneficios sociales a pesar de que sus niveles de productividad y rentabilidad sí les permiten cumplir con lo que establece la legislación. Más aún, es posible afirmar que buena parte de la flexibilización del mercado de trabajo de los 90 no se debió a cambios legislativos, sino a que existieron condiciones para el incumplimiento y la elusión de buena parte de la legislación. En ese sentido, los avances recientes en materia de inspección que ha realizado el Ministerio de Trabajo son positivos.
El MTPS debe hacer el difícil balance entre cumplir la ley y no perjudicar el funcionamiento de la economía. La ley de inspecciones del ex ministro del Gobierno de Transición, Jaime Zavala, ha implicado en la práctica un aumento de costos salariales, ya que para muchas empresas, los costos laborales eran de facto más bajos en tanto no había nadie que los fiscalizara. En muchos casos, la mayor fiscalización va a tener el efecto beneficioso de ordenar el mercado. Muchas empresas que estaban utilizando modalidades contractuales de manera ilegal –por ejemplo, una secretaria permanente que era pagada con recibos por honorarios– van a dejar de hacerlo. En algunos casos, las inspecciones llevarán a que, en este caso la secretaria, pase a ser una empleada permanente. Pero si realmente las empresas no están en capacidad de solventar los costos de un empleo permanente, esa secretaria podía ser despedida, ya que los costos de contratarla han aumentado. Si la empresa trabajaba con cuatro secretarias, ahora verá la forma de arreglárselas con tres.
5. Diseñar una legislación laboral que pueda ser cumplida por un mayor número de empresas. La legislación debe ser realista, cumplible y debe vincular los beneficios sociales que la ley estipula con la productividad. Debe de tenerse muy en cuenta que los beneficios laborales cuestan y no todas las empresas tienen los niveles de productividad lo suficientemente altos como para solventar los beneficios que actualmente estipula la ley. El Perú es un país que avanzó en sus estándares laborales más rápido que en el crecimiento económico y en la productividad que pudieran solventar esos beneficios. El mercado de trabajo se ha ajustado siempre de alguna manera a este desfase. Así, las empresas que no pueden pagar estos beneficios sociales optan por mantenerse parcial o completamente en la informalidad. Una de las más afectadas son las empresas pequeñas. Una posibilidad que el MTPS debe estudiar es la de crear un régimen especial para empresas de menor tamaño o menor nivel de ventas por el cual deban de pagar, por ejemplo, solamente la aportación a Essalud y la CTS. La introducción de un esquema de este tipo no es lo ideal, ya que también genera ineficiencias, pero es mejor que la situación actual, en la que muchos trabajadores trabajan en empresas que no pueden solventar el conjunto de beneficios sociales que estipula la ley.
6. Mejorar las condiciones de trabajo. No existe una evaluación exhaustiva del impacto que han tenido los cambios en la legislación laboral en las condiciones de trabajo. Sin embargo, la reducción de la actividad sindical, el aumento de la rotación del empleo y el uso de contratos temporales hace presumir que ellas se han deteriorado. Es necesario retomar el tema y evaluar cuál debería ser el papel del MTPS, el de las empresas y el de los sindicatos en este campo y asegurar que haya una conciencia de la necesidad de avanzar en el cumplimiento de estándares de seguridad e higiene ocupacional y de condiciones de trabajo en general más modernas.
7. Promover la formación de sindicatos modernos. El MTPS debe avanzar en el planteamiento de relaciones trabajador-empresa que tengan como objetivo aumentar el empleo formal y la productividad. El debilitamiento del movimiento sindical puede atribuirse también a que éste es identificado únicamente como un mecanismo para incrementar los beneficios de corto plazo de los trabajadores. El MTPS debe promover un movimiento sindical dispuesto a negociar e impulsar mejoras ligadas a la productividad, que demande una mayor inversión de las empresas en capacitación y entrenamiento ocupacional y que al mismo tiempo sea vigilante del cumplimiento de normas laborales justas.
8. Reducir la Discriminación en el Mercado de Trabajo. En 1997, el MTPS promulgó una ley que prohibía cualquier tipo de discriminación o alteración de igualdad de oportunidades basadas en el sexo, raza, religión, opinión, estado civil, edad, condición económica, social o política en las ofertas de empleo. Sin embargo, la ley nació sin su pan bajo el brazo, ya que una implementación adecuada de la misma habría requerido la ampliación presupuestaria para que el MTPS pueda fiscalizar su adecuado cumplimiento. Esto no pasó y la ley quedó en el olvido. Es tarea de este ministerio retomarla.
Recuadro 1
Inversión en capacitación técnica y ocupacional
La estabilidad de ingresos y de empleo que desean los trabajadores no se logra a través disposiciones legislativas, sino manteniendo habilidades y conocimientos específicos que sean valorados en el mercado de trabajo, lo que se puede denominar «empleabilidad». La educación ahora no termina con la secundaria o con la universidad. Es ya claro que la formación técnica y profesional de un individuo es una actividad que nunca termina. Eso es más fácil de entender por los jóvenes, pero no para las personas de 40 o más años, que se están dando cuenta, a veces dolorosamente, que las calificaciones que alguna vez adquirieron ya no son útiles. La tecnología cambia rápidamente y por lo tanto se crea una brecha entre los requerimientos de calificaciones y el stock de capital humano de los trabajadores.
En el corto y en el mediano plazo, la capacitación ocupacional constituye una opción tanto para mejorar la situación laboral de los jóvenes como la de los trabajadores mayores que tienen que actualizar sus conocimientos específicos. En esta área hay mucho que avanzar, en particular en la tarea de mejorar la calidad de los servicios de capacitación públicos y privados, tarea que el MTPS debe coordinar con el Ministerio de Educación.
De otro lado, se deben de ampliar programas como Projoven, cuya capacitación laboral que tiene la ventaja de permitir una primera inserción al mundo del trabajo y, a la vez, dinamizar el mercado de capacitación a través del establecimiento de estándares de calidad para las entidades capacitadoras y por medio del fomento de la interacción entre éstas y las empresas. Sin embargo, la cobertura de programas de subsidios a la demanda de capacitación como éste, es todavía muy limitada.
Por otra parte, existe una importante inversión en capacitación ocupacional que realizan las familias de los jóvenes y los trabajadores mismos. Estas requieren del apoyo de mecanismos que permitan conocer la calidad de las instituciones en las que se invierte. Es esencial avanzar en la creación de mecanismos efectivos de supervisión y certificación de las instituciones que brindan capacitación.
A pesar que la capacitación laboral constituye una inversión rentable tanto desde el punto de vista del trabajador como de la empresa, sólo algunas de estas -modernas– realizan inversiones de capital humano orientadas a trabajadores con educación secundaria o educación técnica. Debería estudiarse de manera cuidadosa el diseño de algún esquema de subsidios o de exenciones tributarias a la inversión en capacitación por parte de las empresas.
Recuadro 2
Información
A nivel mundial, los programas que reducen el costo de obtener información para quienes buscan empleo y para las empresas casi siempre tienen una tasa de retorno social positiva. El MTPS debe de mejorar y ampliar los sistemas de información laboral. En lo que se refiere a colocaciones, en 1996 el ministerio reorganizó su bolsa de trabajo, y el sistema es ahora mucho más moderno, orientado hacia trabajadores de poca calificación y descentralizado. Sin embargo, es necesario ampliar su cobertura incorporando un mayor número de entidades privadas tanto de Lima como de provincias.
De otro lado, el Ministerio ha consolidado experiencia en estudios y en generación de estadísticas; sin embargo, es necesario ampliar esta capacidad para que pueda mejorar el análisis de la compleja y cambiante realidad laboral. En el Perú, como en todos los países, serán cada vez más importantes los esquemas de trabajo a tiempo parcial, de horas flexibles, el uso de contratistas y subcontratistas. En general, se acelerarán los cambios en la naturaleza de las relaciones empleador-empleado y en la forma de organización del trabajo. Conocer y adoptar los cambios que se dan a nivel mundial será cada vez más importante para mantenerse competitivo. El MTPS deberá aumentar su capacidad de analizar, promover y difundir nuevas prácticas laborales y nuevas formas de organización de recursos humanos en las empresas, particularmente en aquéllas que no pueden acceder a esta información por su cuenta. Asimismo, deberá ampliar su actual capacidad de generar información de mercados locales, ingresos y empleo en carreras y oficios específicos, entre otros temas.
Otro tema en el que el Perú esta todavía rezagado respecto de América Latina es en el establecimiento de sistemas de acreditación de competencias laborales. Éstos permiten que el trabajador acredite competencias laborales específicas aparte de las credenciales que le otorga la educación formal, información que facilita el matching en el mercado laboral (es decir, el contacto entre el postulante y la empresa). Como otros ministerios de Trabajo en el Mundo, el MTPS debe fungir de enlace entre el aparato productivo y las entidades de capacitación, estableciendo mecanismos de información fluidos entre ambos.
Recuadro 3
Promover las pequeñas empresas
Uno de los grandes problemas del mercado peruano es que sólo la mitad de los trabajadores urbanos son asalariados. El resto son autoempleados (algunos pocos profesionales muy bien remunerados o dueños de establecimientos, pero la gran mayoría gente que se crea su propio empleo, tiene salarios muy bajos y trabaja muchas horas). Como referencia, en los países desarrollados la tasa de autoempleo es de alrededor de 10 por ciento.
Una evolución favorable del mercado de trabajo pasa por incrementar el empleo asalariado, es decir, aumentar la demanda de empleo por parte de las empresas. Pero gran parte del empleo se generan en empresas pequeñas. Es absolutamente crucial, por lo tanto, apoyar la generación y el crecimiento de nuevos negocios y empresas pequeños de modo que puedan aumentar su productividad, ser más competitivas y aumenten su demanda de empleo.
En este sentido, la política de apoyo a las pequeñas empresas debe ser de permanente apoyo transitorio; es decir, se las debe apoyar de modo que en unos pocos años algunas de ellas se conviertan eventualmente en empresas medianas que generen cada vez más empleo. Simultáneamente, es necesario dinamizar el mercado de entidades que ofrecen capacitación y servicios de desarrollo empresarial en las áreas de tecnología, producción, administración, etc.introduciendo mejoras en la calidad de los servicios y subsidiando su uso por el lado de la demanda.
