opinión     Funcionamiento y filtraciones del programa del Vaso de Leche. El vaso no llega lleno Lorena Alcázar Revista Perú Económico, 1/10/2004 / [8389] El actual proceso de descentralización contempla la transferencia gradual de diversos programas a los gobiernos locales, con el fin de mejorar su calidad. Este proceso se ha iniciado con la transferencia reciente de los programas de complementación alimentaria del Pronaa y de Foncodes a los municipios provinciales y distritales acreditados, respectivamente. Este proceso debe continuar en los años siguientes incluyendo además los programas de alimentación escolar y otros nutricionales. En este contexto, adquiere particular importancia conocer cómo opera el único programa social administrado por los municipios (el programa del Vaso de Leche) para evitar repetir errores y recoger lecciones positivas. Funcionamiento del programa El programa del Vaso de Leche (VdL) fue iniciado por la municipalidad de Lima Metropolitana en 1984 y consistía en la distribución de leche a niños en edad escolar en el área de su jurisdicción. Un año después, el programa se extendió a nivel nacional, representa en la actualidad, con 343 millones de soles distribuidos, una de las transferencias más importantes a los gobiernos locales, equivalente al 43 por ciento de la totalidad de transferencias por programas alimentarios, ligeramente mayor que el monto total de las transferencias por Foncodes. El programa tiene como meta elevar el nivel nutricional de los beneficiarios y mejorar la calidad de vida de los segmentos más pobres de la población. De acuerdo al marco legal del programa, los principales beneficiarios son los niños menores de 6 años, las mujeres embarazadas y las madres lactantes; aunque de existir recursos disponibles después de haber atendido la totalidad de beneficiarios principales, el programa puede atender a niños entre 7 y 13 años, adultos mayores y enfermos de tuberculosis. La gestión del programa está a cargo de los municipios distritales y provinciales, los cuales gozan de amplia autonomía en la gestión, aunque deben respetar las prioridades definidas en el marco legal del programa para la elección de beneficiarios y otros requisitos de la ley (como por ejemplo que el 100 por ciento de la transferencia se destine a la compra de alimentos). El funcionamiento del programa descansa en los propios beneficiarios, los cuales se organizan en comités o clubes de madres. Estas organizaciones han aumentado notablemente el capital social de las comunidades y abarcan todo el país, inclusive las áreas más remotas. A comienzos del 2002, como parte de un estudio dirigido a caracterizar y detectar filtraciones en el gasto del programa del Vaso de Leche, se encuestó una muestra de municipalidades y beneficiarios del programa a nivel nacional . El estudio encontró gran desorden en el manejo de padrones de beneficiarios en los municipios. Más aún, de acuerdo a la información registrada en los propios padrones se encontró que (sin considerar el departamento de Lima) el 69 por ciento de los beneficiarios del programa eran efectivamente población considerada como prioritaria por el programa (niños entre 0 y 6 años y madres lactantes y gestantes), mientras que el 17 por ciento de los beneficiarios eran población considerada como de segunda prioridad y el 14 por ciento restante la constituían personas no contempladas como beneficiarios en el diseño del programa. El 10 por ciento de municipalidades visitadas no disponía de información de beneficiarios por tipo. En el caso del departamento de Lima, 9 de las 20 municipalidades encuestadas no contaban con información acerca de los beneficiarios. Se encontró además que el programa no sólo distribuye leche, ya que en aproximadamente el 20 por ciento de los casos se halló distribución de otros productos, principalmente algún tipo de cereal (incluso en algunos casos se distribuye azúcar y chocolate en diciembre). Entre los productos lácteos predomina la leche evaporada, 69 por ciento en el caso de Lima y 33 por ciento en los comités del resto del país. El estudio identificó que los comités contribuyen fuertemente a la operación del programa. El 69 por ciento de las madres indicaron que contribuían de alguna forma al programa: preparación del producto, contribuciones monetarias y otras. Las contribuciones con dinero –requeridas para la compra de insumos complementarios (azúcar, etcétera), combustible y costos de transporte- son muy comunes, más aún en áreas rurales (74 por ciento de casos frente a 40 por ciento en áreas urbanas). En lo que respecta a supervisión del programa, el estudio encontró -en 78 por ciento de los casos entrevistados fuera de Lima y en 60 por ciento de los casos del resto del país- que el gobierno central no supervisa los usos de los fondos de VdL. El programa carece también de adecuada capacitación. Así, si bien el 70 por ciento de las municipalidades declaran haber realizado labores de capacitación, sólo el 26 por ciento de madres encuestadas reportó haber recibido capacitación acerca de a quién distribuir el producto o sobre cómo prepararlo. Filtraciones en las transferencias del VdL El estudio realiza una exhaustiva investigación para contestar una pregunta fundamental: ¿cuánto de los recursos que el Estado destina al programa de Vaso de Leche llega realmente a sus destinatarios? Para ello se analizó cinco niveles de transferencias de los recursos del programa, desde el gobierno central hasta los beneficiarios. En el primer nivel de transferencias analizado, se comparó el monto transferido desde el gobierno central con el monto transferido reportado por la municipalidad. Los resultados mostraron que casi no existen fugas del gasto, lo que se explica debido a la considerable supervisión que existe a este nivel. En segundo lugar se evaluaron las transferencias en el ámbito municipal, para lo cual se comparó la transferencia recibida por la municipalidad con el valor de los productos distribuidos según el padrón municipal. Los resultados mostraron que el nivel de fugas es también bajo, aunque hubo niveles más altos en distritos menos accesibles y pequeños. Sin embargo, si bien no fue posible cuantificar mayores pérdidas antes de que los recursos salgan de las municipalidades, se encontró evidencias de serias irregularidades dentro de las mismas. Entre éstas cabe mencionar la altísima heterogeneidad entre los precios pagados por un mismo producto, los cuales son mucho mayores a lo que se podría explicar sobre la base de criterios económicos. Por ejemplo, en varios casos se paga por una lata de leche evaporada precios mucho mayores (alrededor del 50 por ciento) a los que se encuentran en cualquier supermercado de Lima (a pesar de que las municipalidades compran en grandes cantidades). El tercer nivel analizado fueron las transferencias de la municipalidad al comité, donde se comparó las cantidades de cada producto distribuido reportadas en el padrón municipal con las cantidades recibidas por el comité. Las fugas detectadas en este nivel se estimaron en 3 por ciento en promedio. Sin embargo, los promedios nacionales esconden casos de infractores severos, ya que existen 33 pares de distrito/comité de VdL con fugas que exceden el 20 por ciento y en algunos casos exceden el 50 por ciento. El siguiente nivel de transferencias que se analizó corresponde a las transferencias del comité de madres al beneficiario. Para este nivel se realizó una comparación entre la cantidad recibida por el comité por cada beneficiario, con la cantidad efectivamente recibida por los beneficiarios. La fuga estimada fue muy alta, y fue marcadamente más pronunciada en los distritos urbanos y grandes, lo cual puede encontrar su explicación en que los comités muchas veces reparten los productos sin respetar los criterios definidos por el programa, sino más bien usando criterios como la cantidad de miembros del hogar, la cantidad de hijos y otros no determinados, lo que termina disminuyendo la ración recibida por los beneficiarios. El último nivel de trasferencias analizado corresponde a las transferencias en el ámbito de hogar beneficiario, para lo cual se realizó una comparación entre el número de raciones consumidas por todos los miembros del hogar con el número de raciones recibidas por el hogar. La filtración detectada, que en este caso se trata de dilución dentro del hogar, fue de 59 por ciento, y puede encontrar su explicación en que, en la mayoría de los casos, los beneficiarios no reciben sus raciones directamente del comité, sino que es la madre quien recoge las raciones totales asignadas a su hogar. La fuga combinada efectiva (excluyendo Lima) alcanza el 70 por ciento. Sin embargo, las fugas detectadas en el quinto nivel de transferencias pueden distinguirse de las demás porque es muy difícil hacer cumplir, y en algunos casos justificar, la exclusión de los miembros no objetivo del hogar. Es completamente entendible la dificultad que se le presenta a una madre cuando proporciona su ración diaria de leche a su hijo de 6 años y excluye al de 8 años. Sin embargo, sin considerar el quinto nivel de fugas, la fuga combinada efectiva alcanza el 29 por ciento del monto transferido desde el gobierno central para el programa, lo que significa que cerca de la tercera parte de los recursos del programa se pierde antes de llegar a las familias beneficiarias. Conclusión A pesar de que las filtraciones aumentan a medida que avanzamos en la cadena de ejecución del programa, éstas parecen originarse debido a la falta de una definición estricta de “beneficiario” y a la falta de reglas claras e información. Los comités, por lo general, distribuyen los productos entre niños, madres y otras personas necesitadas, independientemente de si figuran oficialmente en los padrones de distribución. Lo mismo ocurre dentro del propio hogar, donde una madre distribuye las raciones entre los miembros, sin distinción de su estado oficial como beneficiarios del VdL. Uno de los argumentos a favor de la descentralización es que al estar los gobiernos subnacionales más cerca de los usuarios, conocen mejor sus necesidades y además serán supervisados más de cerca por la población interesada. En el caso del Programa del VdL, los comités de madres reciben los productos y se encargan de su distribución dentro de su comunidad con poca información, poca capacitación, poca supervisión y gran discrecionalidad. Debido a que las reglas de juego no son claras ni informadas debidamente a los comités ni a los beneficiarios, existe gran confusión respecto a quiénes deben ser los beneficiarios del programa, cuáles son las raciones que le corresponden a cada uno de ellos, y varios otros aspectos, por lo que no se puede esperar que la población ejerza su capacidad de control o cumpla con los objetivos esperados del programa.